關(guān)于行使重大事項決定權(quán)的認識和思考

關(guān)于行使重大事項決定權(quán)的認識和思考

邯鄲市人大常委會研究室主任  李巖

地方人大及其常委會的重大事項決定權(quán)，是憲法和法律賦予的重要職權(quán)，是人民代表大會制度的重要內(nèi)容，是人民當家作主、依法管理國家事務(wù)的具體體現(xiàn)，推進和規(guī)范有效行使重大事項決定權(quán)，對于完善人民代表大會制度，落實依法治國方略，實現(xiàn)地方重大決策科學(xué)化、民主化、法治化具有重大意義。

黨的十八屆三中全會提出，要“健全人大討論，決定重大事項制度，各級政府重大決策出臺前向本級人大報告”，中共中央辦公廳印發(fā)了《關(guān)于健全人大討論、決定重大事項制度，各級政府重大決策出臺前向本級人大報告的實施意見》，今年5月份，河北省委辦公廳也制定印發(fā)了《關(guān)于健全人大討論決定重大事項制度，各級政府重大決策出臺前向本級人大報告的實施辦法》。各級地方人大正在深入貫徹實施中辦文件精神，在同級黨委領(lǐng)導(dǎo)下，明確新思路、部署新舉措，應(yīng)該說人大討論決定重大事項工作面臨前所未有的機遇。

   一、什么是重大事項決定權(quán)

地方人大及其常委會的重大事項決定權(quán)，是指地方各級人大及其常委會，依照法律法規(guī)規(guī)定的權(quán)限和程序，對本行政區(qū)域內(nèi)各方面工作的重大事項作出決議或決定，并依靠國家權(quán)力機關(guān)強制力，保證貫徹實施的一項重要職權(quán)。

   之所以明確提出重大事項決定權(quán)是地方各級人大及其常委會的重要職權(quán)，是我國國體政體性質(zhì)決定的，一方面，從法理上，憲法明確規(guī)定，國家一切權(quán)力屬于人民，人民行使國家權(quán)力的機關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。憲法第一百零四條規(guī)定：“縣級以上的地方各級人民代表大會常務(wù)委員會討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)各方面工作的重大事項?！?地方組織法第四十四條第四款規(guī)定，縣級以上的地方各級人大及其常委會“討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)的政治、經(jīng)濟、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、環(huán)境和資源保護、民政、民族等工作的重大事項”，這是法律明確規(guī)定的地方人大常委會行使重大事項決定權(quán)的條款。另一方面，基于憲法法律的規(guī)定，地方人大及其常委會行使決定權(quán)是代表人民，代表國家，是地方國家意志的體現(xiàn)，可見，行使重大事項決定權(quán)的主體是人大及其常委會，而不是行政和審判、檢察機關(guān)，也不是政黨和社會團體。這就是說，重大事項決定權(quán)是人大及其常委會特有的權(quán)力。因此，這就決定了地方人大及其常委會的決定權(quán)，是不可讓渡、不可放棄的，必須認真行使。

   在重大事項決定權(quán)中，討論與決定二者既有不可分割的聯(lián)系，又有不可混淆的區(qū)別，也就是說，有些重大事項需要決定，有些只需要討論，凡是人大決定的重大事項都需要討論，但所有討論的重大事項，不一定都作出決定，所討論決定的事項必須是重而大的事項，要符合全局性、根本性、長遠性等重大事項的特征。

“重大事項”是一個相對的、動態(tài)的概念。一方面，在一定的歷史條件下，重大事項的根本性質(zhì)和特征是確定的。重大事項是事關(guān)“全局性、長遠性、根本性”的問題。另一方面，在經(jīng)濟社會發(fā)展的不同時期，重大事項又有著不同的表現(xiàn)形式，具體到某一事項是否屬于重大事項，其判斷標準又隨著客觀條件的變化而變化。

二、行使重大事項決定權(quán)存在的問題和不足

   黨的十九大報告在新時代人大制度建設(shè)中明晰了立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)、決定權(quán)和任免權(quán)“四權(quán)”，強調(diào)不僅要“支持”，更重要的是“保證”。地方各級人大常委會對本行政區(qū)域內(nèi)具有全局性、根本性、長遠性的事項和事關(guān)群眾切身利益、迫切需要解決的事項作出決議決定，是行使重大事項決定權(quán)的有效方式。但在工作實踐中，重大事項決定權(quán)的行使，還存在著一些問題和薄弱環(huán)節(jié)，需要在以后的工作中予以改進。

（一）認識不夠到位，行使不夠主動。在過去較長的一段時間里，黨政部門對人大行使重大事項決定權(quán)的法定性和不可替代性缺乏全面深刻認識，往往只把人大看成是監(jiān)督機關(guān)，而不是權(quán)力機關(guān)，不習(xí)慣將一些依法屬于人大討論決定的重大事項，依照法定程序提交人大討論決定，對行政區(qū)域內(nèi)的重大事項不經(jīng)人大審查批準就直接實施。對人大權(quán)力機關(guān)的性質(zhì)和地位認識不足，長期以來形成的“黨委決定、政府執(zhí)行、人大監(jiān)督”的模式，在人們的思想意識和行為習(xí)慣中根深蒂固，往往注重人大的立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)和人事任免權(quán)，而忽視了重大事項決定權(quán)。每遇大事多半采用黨委政府聯(lián)合決策，或黨委決定政府執(zhí)行的習(xí)慣做法，在一定程度上規(guī)避了人大的作為。就人大自身來說，也不免存在著擔心因行使重大事項決定權(quán)而處理不好與黨委、政府的關(guān)系，怕有“爭權(quán)”“越位”之嫌，而弱化了行使重大事項的決定權(quán)。

（二）范圍界定不夠明確，可操作性不強。憲法規(guī)定，縣級以上各級人民代表大會常務(wù)委員會討論決定本行政區(qū)域內(nèi)各方面的重大事項，地方組織法對憲法規(guī)定的“各方面”作出了明確的闡述，即討論，決定本行政區(qū)域內(nèi)的政治、經(jīng)濟、教育、文化、衛(wèi)生、環(huán)境、資源保護、民政、民族等工作中的重大事項。但規(guī)定過于寬泛、原則，沒有具體規(guī)定重大事項的范圍、啟動討論的程序、決定約束力的大小、行使部門應(yīng)當承擔的法律責任等，在實踐中不便于操作。從法理上，“重大事項”并不是一個明確的法律概念，其性質(zhì)和特征都比較模糊。在語義上，“重大”也不是一個確切的表述，而是相對的、動態(tài)的的表述，重大事項因時間、地域的不同，具體的范圍、標準也不盡相同，很難對其作出清晰的、公認的界定。另外，從法律規(guī)定和實踐來看，人大討論決定重大事項職權(quán)與政府行政權(quán)二者之間存在模糊交叉之處。如地方組織法規(guī)定，縣級以上的地方各級人大及其常委會討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)的政治、經(jīng)濟、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、環(huán)境和資源保護、民政、民族等工作的重大事項；地方組織法又規(guī)定，縣級以上地方各級人民政府管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、環(huán)境和資源保護、民政、民族事務(wù)等行政工作。在同一領(lǐng)域，對同一事項，人大和政府都可以作出決定。盡管從法理上容易區(qū)分——人大的決定屬于國家權(quán)力機關(guān)的決策權(quán)，政府的決定是執(zhí)行性的，但在實際操作中，二者的范圍和邊界如何區(qū)分，也常常難以把握。

（三）工作機制不夠健全，運作程序不夠規(guī)范。現(xiàn)行的法律在行使重大事項決定權(quán)的規(guī)則程序上也沒有明確的規(guī)定，比如重大事項議題的提出程序、重大事項議題的確定程序、重大事項的調(diào)研論證程序、重大事項決定后的落實程序、重大事項決定后的績效評估程序等等，這些都沒有形成一整套完善的運行程序和制度規(guī)范，沒有形成權(quán)力運行的一個環(huán)形封閉的系統(tǒng)。在行使決定權(quán)的過程中，有一部分往往是由人大被動作出決議決定，只是履行程序而已。比如，過去有過的批準政府世行貸款的決定，還有基本上每年年末都對政府提交的財政預(yù)算調(diào)整作出批準決定等，也就是到人大走一下程序而已。此外，從人大自身工作上看，作出的有些決議、決定操作性還不強，程序性、號召性的內(nèi)容多，實質(zhì)性、可操作性的內(nèi)容少，難以真正落到實處。對決定通過后執(zhí)行情況的跟蹤監(jiān)督還不夠，推動決定落實的措施還不夠有力，很少綜合運用剛性手段保障決議決定的貫徹執(zhí)行。特別是對決議決定不能落實缺乏必要的問效機制和責任追究機制，決議決定沒有充分發(fā)揮出指導(dǎo)實踐、推動工作應(yīng)該具有的實效和作用。

三、對有效行使重大事項決定權(quán)的一些思考

重大事項決定權(quán)，是人大重要而有份量的一項職權(quán)。當前，各級地方人大正在深入貫徹實施中辦文件精神，省委辦公廳也印發(fā)了實施意見，在同級黨委領(lǐng)導(dǎo)下，明確新思路、部署新舉措，把討論、決定重大事項決定權(quán)做深做實。同時，由于討論決定重大事項是一項政治性、政策性、實踐性很強的工作，涉及到?jīng)Q策體制和運作機制，需要有一個在實際工作中逐步積累經(jīng)驗、積累能力、提升水平的過程。

（一）要始終堅持并緊緊依靠黨的領(lǐng)導(dǎo)。做好討論決定重大事項工作，必須堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當家作主、依法治國有機統(tǒng)一，核心是堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，最重要的是各級黨委為人大行使重大事項決定權(quán)提供堅強的領(lǐng)導(dǎo)保障。黨委的重視和支持決定了重大事項決定權(quán)的推進程度。人大討論決定重大事項，必須要依靠各級黨委領(lǐng)導(dǎo)與支持，一方面要建立健全工作機制，明確黨委、人大、政府的職責要求，構(gòu)建黨委集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、人大嚴格依法履職、政府切實執(zhí)行并向人大報告的工作機制，推動討論決定重大事項工作制度化規(guī)范化；另一方面，必須緊貼黨委中心工作，善于行使重大事項決定權(quán)，充分發(fā)揮人大的職能優(yōu)勢，及時把黨委決策部署轉(zhuǎn)變?yōu)閲乙庵荆ㄟ^國家政權(quán)機關(guān)實現(xiàn)黨對國家和社會的領(lǐng)導(dǎo)，確保黨委的各項決策部署落到實處。

（二）突出討論決定重大事項的重點。制訂人大討論決定重大事項年度計劃，是有效推進討論決定重大事項工作的重要舉措，這也是中央文件的明確要求。通過制訂討論決定重大事項的年度計劃與清單，確保討論決定重大事項工作常態(tài)化、規(guī)范化開展。具體應(yīng)注意把握以下幾條原則：一是合法性原則。即根據(jù)有關(guān)法律的規(guī)定來確定重大事項的范圍。憲法、地方組織法和其他法律、法規(guī)有明確規(guī)定的，人大常委會應(yīng)納入討論、決定范疇。對于法律有規(guī)定但不具體，或者法律沒有規(guī)定的，必須按照法定的職責范圍來選擇和確定，不得與憲法和法律相抵觸。二是全局性原則。確定的重大事項必須圍繞中心工作，著眼于本行政區(qū)域內(nèi)根本的、全局的、長遠的問題。三是人民性原則。凡與人民群眾切身利益息息相關(guān)，人民群眾反映強烈、普遍關(guān)注、迫切要求解決的問題，應(yīng)該重點加以關(guān)注。四是可行性原則。作出的決議、決定要符合本地實際，有利于解決經(jīng)濟社會發(fā)展中的突出問題，提出的目標和任務(wù)要切實可行，便于監(jiān)督落實。

要建立黨委、人大、政府協(xié)調(diào)機制。為正確處理好黨委決策、人大決定、政府執(zhí)行的關(guān)系，人大常委會應(yīng)建立健全重大事項向同級黨委請示報告制度，建立健全人大與“一府兩院”聯(lián)系溝通制度。如建立聯(lián)席會議制度，即由黨委辦公室牽頭召開人大常委會辦公室、政府辦公室參加的聯(lián)席會議商定明確難以細化的重大事項內(nèi)容和議題，從而建立起討論決定重大事項常態(tài)化機制。

（三）注重規(guī)范討論決定重大事項工作程序。討論決定重大事項，必須建立一套完整的規(guī)則程序和運行機制，確保重大事項決定權(quán)的規(guī)范運行。一是明確重大事項的提出程序。要明確提出重大事項議事的主體，即人大常委會主任會議、“一府兩院”、人大專門委員會、組成人員聯(lián)名六個主體。要建立提出重大事項議案時間的確定機制，實行重大事項年度清單制度和臨時提請相結(jié)合的辦法。二是明確重大事項調(diào)研論證程序。提出議案后，常委會相關(guān)工作機構(gòu)要組織相關(guān)人員對議案進行調(diào)研論證。按照法律規(guī)定交由主任會議初審，最后提交常委會表決，確保議案科學(xué)嚴謹和科學(xué)化民主化。三是明確重大事項的會商確定程序。經(jīng)調(diào)研論證后，常委會應(yīng)與提出議案的主體進行會商研究是否確定該議案。四是明確重大事項的請示報告程序。對討論決定重大事項的意見、擬討論的重大事項和討論中的重要分歧意見，人大常委會黨組應(yīng)當及時向市委請示報告。五是明確重大事項的決策程序。一旦確定議題后，應(yīng)依法作出相應(yīng)的決議、決定。六是明確重大事項決定后的績效評估程序。對于人大作出的重大事項決議、決定，“一府兩院”必須貫徹執(zhí)行。人大常委會要建立重大事項決定的追蹤落實機制，建立對執(zhí)行重大事項決定情況的績效評估機制。

（四）務(wù)求討論決定重大事項工作的實效。決議、決定一經(jīng)形成，就具有法定約束力和強制性，必須不折不扣地督促推動、執(zhí)行落實。為確保決議、決定的貫徹實施，應(yīng)重點做好以下工作：一要強化督促檢查。通過聽取匯報、視察檢查等形式，持續(xù)跟蹤決議、決定的貫徹執(zhí)行情況，及時發(fā)現(xiàn)決議、決定在落實過程中存在的問題，并提出解決問題的意見和要求。二要強化制約手段。對貫徹執(zhí)行人大決議、決定不夠到位的現(xiàn)象要敢于問責，必要時，運用約見、質(zhì)詢、特定問題調(diào)查等法律規(guī)定的剛性手段予以督促推動。三是強化宣傳引導(dǎo)。討論決定重大事項后，要及時向社會公布，讓社會知曉相關(guān)決議、決定的背景、內(nèi)容、所要解決的主要問題等，營造良好的輿論氛圍和社會環(huán)境，促進決議、決定的貫徹落實，彰顯地方國家權(quán)力機關(guān)重大事項決定的法律效力。