提升地方立法質(zhì)量和實(shí)施效果

抓住關(guān)鍵環(huán)節(jié)改進(jìn)立法工作

全面提升地方立法質(zhì)量和實(shí)施效果

法規(guī)質(zhì)量和實(shí)施效果是地方立法工作面臨的重要課題。近年來，邯鄲市人大常委會(huì)在地方立法工作中，緊緊抓住關(guān)鍵環(huán)節(jié)，積極改進(jìn)工作，努力提高法規(guī)質(zhì)量和實(shí)施效果，使地方立法工作有了新的起色，為推進(jìn)全市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、構(gòu)建區(qū)域中心城市提供了法制保障。

一、抓規(guī)劃、抓計(jì)劃，把好立項(xiàng)關(guān)

制定立法規(guī)劃和計(jì)劃是地方立法的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作，把好立項(xiàng)關(guān)已成為加強(qiáng)立法工作、提高立法質(zhì)量的必然要求。市人大常委會(huì)緊緊圍繞市委中心工作和重大決策，多渠道征集立法項(xiàng)目，統(tǒng)籌謀劃，擇優(yōu)立項(xiàng)，科學(xué)制定五年立法規(guī)劃和年度立法計(jì)劃,嚴(yán)把“入口關(guān)”，并堅(jiān)持在常委會(huì)確立規(guī)劃和年度計(jì)劃前及時(shí)向市委報(bào)告，爭(zhēng)得市委的把關(guān)和指導(dǎo)，使地方立法有一個(gè)堅(jiān)實(shí)的起點(diǎn)，為提升立法質(zhì)量打好基礎(chǔ)。

   （一）突出地方特色，服務(wù)中心工作。地方立法的重點(diǎn)應(yīng)放在屬于地方特有的事務(wù)上，或者法律、行政法規(guī)尚未就此作出規(guī)定，亟待地方“先行先試”予以規(guī)范的項(xiàng)目上。對(duì)此，市人大常委會(huì)堅(jiān)持“突出地方特色，服務(wù)中心工作”立法理念，認(rèn)真研究我市經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展和人民群眾根本利益對(duì)地方立法的需求，切實(shí)把地方立法與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略結(jié)合起來，同解決人民群眾的切身利益結(jié)合起來，抓住邯鄲經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展迫切需要規(guī)范的事項(xiàng)和人民群眾關(guān)注的熱點(diǎn)問題，作為立法重點(diǎn)，做到有的放矢，科學(xué)規(guī)范。常委會(huì)還十分注重根據(jù)形勢(shì)發(fā)展變化,對(duì)立法計(jì)劃進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整,切實(shí)把經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展亟需規(guī)范而又條件成熟的事項(xiàng)作為優(yōu)先立法項(xiàng)目，付諸實(shí)施，更好地發(fā)揮地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)的職能作用。

（二）暢通立項(xiàng)渠道，廣征立法項(xiàng)目。不論是換屆時(shí)的五年立法規(guī)劃，還是一年一度的立法計(jì)劃，市人大常委會(huì)都堅(jiān)持從每年的8、9月份開始醞釀立法項(xiàng)目，用兩個(gè)月左右時(shí)間在比較大的范圍內(nèi)廣泛征求各方面意見。一是以常委會(huì)辦公廳文件形式，向市政府有關(guān)部門、組織征集立法項(xiàng)目建議；二是在《邯鄲日?qǐng)?bào)》和《市政府信息網(wǎng)》上發(fā)布征集立法項(xiàng)目建議的公告，廣泛聽取社會(huì)各界的意見；三是收集人代會(huì)上和常委會(huì)組成人員聯(lián)系市人大代表時(shí)代表提出的立法方面的議案、建議，以及人大執(zhí)法檢查、視察中提出法規(guī)修改的建議項(xiàng)目，盡可能把人大代表普遍關(guān)注的立法項(xiàng)目列入規(guī)劃和計(jì)劃，本屆人大常委會(huì)通過的立法規(guī)劃和立法計(jì)劃有三分之一以上來自代表議案和建議；四是《代表熱線》和人民群眾來信來訪中反映比較集中或突出的問題，作為立法選項(xiàng)的一個(gè)重點(diǎn)進(jìn)行認(rèn)真研究。同時(shí)，把上年度立法調(diào)研中認(rèn)為已經(jīng)成熟的項(xiàng)目作為下一年度立法項(xiàng)目的重點(diǎn)，由市人大常委會(huì)法制工委提出五年立法規(guī)劃和年度立法計(jì)劃項(xiàng)目（包括立法調(diào)研項(xiàng)目）草案，經(jīng)市人大法制委會(huì)議、常委會(huì)主任會(huì)議審議，報(bào)市委同意后提交市人大常委會(huì)審議，確立五年規(guī)劃和年度立法計(jì)劃后在《邯鄲日?qǐng)?bào)》和《市政府信息網(wǎng)》上予以公布，并認(rèn)真組織實(shí)施。

（三）把握立法重點(diǎn)，做到三個(gè)優(yōu)先。一是中心項(xiàng)目?jī)?yōu)先。創(chuàng)建全國文明城市是邯鄲市委、市政府的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略部署，也是為老百姓辦實(shí)事、解難題和全面提升城市實(shí)力、活力、競(jìng)爭(zhēng)力的重要平臺(tái)。圍繞建設(shè)城鎮(zhèn)容貌整潔、基礎(chǔ)設(shè)施完善、交通四通八達(dá)、生態(tài)環(huán)境優(yōu)良、城市特色突出、百姓生活宜居城市的需要，在加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的同時(shí)，著力改善城市環(huán)境尤為重要。為此市人大常委會(huì)及時(shí)制定了《邯鄲市機(jī)動(dòng)車排氣污染防治條例》、并將《邯鄲市滏陽河管理?xiàng)l例》、《邯鄲市城市市容環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例（修正案）》列入年度立法計(jì)劃；針對(duì)犬只滿街跑、擾民傷人、管理難、影響城市形象等問題，市人大常委會(huì)適時(shí)調(diào)整立法計(jì)劃，及時(shí)制定了《邯鄲市養(yǎng)犬管理?xiàng)l例》。二是急需項(xiàng)目?jī)?yōu)先?！皩?shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)面貌三年大變樣”是省委、省政府統(tǒng)一安排部署的重要行動(dòng)。加快科學(xué)發(fā)展，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程，規(guī)劃工作必先行。為確?！叭甏笞儤印备黜?xiàng)目標(biāo)任務(wù)全面完成，實(shí)現(xiàn)我市“三年大變樣，全省看邯鄲”的莊嚴(yán)承諾，市人大常委會(huì)經(jīng)過認(rèn)真調(diào)研后及時(shí)調(diào)整了立法計(jì)劃，將之前未被納入年度立法計(jì)劃的城鄉(xiāng)規(guī)劃條例增加為正式項(xiàng)目，使立法工作較好地適應(yīng)了地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，有力支持了 “三年大變樣”工作的快速推進(jìn)。三是關(guān)注項(xiàng)目?jī)?yōu)先。針對(duì)學(xué)校安全事件時(shí)有發(fā)生，人大代表和廣大人民群眾對(duì)此非常關(guān)注的實(shí)際情況，市人大常委會(huì)率先在全省制定了《邯鄲市學(xué)校安全管理?xiàng)l例》，進(jìn)一步明確了學(xué)校安全管理職責(zé)，規(guī)范了安全管理制度，細(xì)化了重點(diǎn)環(huán)節(jié)的防范措施；強(qiáng)化了學(xué)校的安全教育，建立了風(fēng)險(xiǎn)防范及救助機(jī)制；強(qiáng)化學(xué)校周邊環(huán)境的治理，規(guī)范了學(xué)校舉辦者、學(xué)校、教育等相關(guān)監(jiān)管部門及各級(jí)政府的責(zé)任，形成校安工程齊抓共管、各司其職的管理格局。該條例事關(guān)千家萬戶的切身利益，一經(jīng)出臺(tái)便受到全社會(huì)的廣泛贊譽(yù)和一致好評(píng)。

二、抓調(diào)研、抓審議，把好質(zhì)量關(guān)

提高法規(guī)質(zhì)量的前提是必須掌握足夠的情況和第一手材料。只有深入調(diào)查研究、廣泛匯集民意，才能真實(shí)了解社會(huì)實(shí)際、民眾需求和政府管理重點(diǎn)，準(zhǔn)確把握法規(guī)所要調(diào)整和解決的主要矛盾；才能增強(qiáng)常委會(huì)審議的針對(duì)性，使法規(guī)案整體具有較強(qiáng)的科學(xué)性、合理性和可行性。

（一）提前介入，爭(zhēng)取主動(dòng)。凡列入立法計(jì)劃項(xiàng)目，市人大常委會(huì)都責(zé)成法制工委和有關(guān)專門委員會(huì)安排專人提前介入，一方面掌握進(jìn)展情況，確保法規(guī)草案按期提請(qǐng)審議；一方面從立法的必要性、法規(guī)體例的合理性、法規(guī)內(nèi)容的合法性和可行性、法規(guī)語言的規(guī)范性等方面，進(jìn)行全面的研究和論證，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和掌握法規(guī)草案起草和論證過程時(shí)可能遇到的難點(diǎn)和容易產(chǎn)生矛盾的焦點(diǎn)問題，提出修改意見和建議，并加強(qiáng)與市政府法制辦及有關(guān)部門的溝通協(xié)調(diào)，把矛盾和問題解決在法規(guī)草案提交審議之前，為法規(guī)順利推進(jìn)創(chuàng)造條件。

（二）深入調(diào)研，廣納民意。地方立法工作從立項(xiàng)、起草、調(diào)研到審議，直至修改、完善整個(gè)過程都應(yīng)該是一個(gè)深入了解民情、認(rèn)真傾聽民意、廣泛集中民智的過程。在條例的制定過程中，市人大常委會(huì)始終堅(jiān)持依靠群眾、一切為了群眾，努力拓展公民參與立法的渠道，激發(fā)社會(huì)公眾關(guān)注、參與地方立法的熱情，以立法的民主化促進(jìn)了立法的科學(xué)化。同時(shí)還堅(jiān)持專家咨詢論證制度，凡是涉及重大民生事項(xiàng)和涉及群眾利益的法規(guī)和規(guī)定，都組織法律顧問和專家組成員參加討論、座談、審議、咨詢等活動(dòng)，多層次、多視角把好法規(guī)草案質(zhì)量關(guān)。如在修改《邯鄲市城市供水用水管理?xiàng)l例》和制定《邯鄲市學(xué)校安全管理?xiàng)l例》過程中，就涉及千家萬戶和方方面面的切身利益的二次供水、關(guān)閉自備水源井、學(xué)校校舍安全鑒定、學(xué)校安保機(jī)構(gòu)和人員等熱點(diǎn)和焦點(diǎn)問題，先后深入到8個(gè)縣（市、區(qū)），分別召開由經(jīng)營用戶、普通居民、學(xué)生家長等參加的座談會(huì)36次，組織召開專家論證會(huì)5次，并多次深入到市政府有關(guān)部門、企事業(yè)單位和部分社區(qū)進(jìn)行調(diào)研，綜合聽取社會(huì)各方面的意見和建議。特別是在條例草案一審后，及時(shí)將草案修改稿通過《邯鄲日?qǐng)?bào)》和《市政府信息網(wǎng)》向社會(huì)公布，開設(shè)熱線電話，并同時(shí)向19個(gè)縣（市）區(qū)人大常委會(huì)征求意見，共收到各種意見和建議100余條。對(duì)廣大群眾和有關(guān)方面提出的意見和建議，我們都進(jìn)行認(rèn)真研究、篩選和匯總，并召開專家論證會(huì)進(jìn)行系統(tǒng)論證。條例二審后，再次對(duì)有較大分歧的問題有針對(duì)性地召開第二輪各種形式的座談會(huì)反復(fù)征求意見，力求使條例修改稿更加科學(xué)、公正、合理，符合我市實(shí)際。條例三審?fù)ㄟ^后，基本規(guī)范了應(yīng)當(dāng)規(guī)范的事項(xiàng)，解決了所有爭(zhēng)議的問題，形成普遍認(rèn)可、完全成型的文本。

（三）統(tǒng)一審議，提升質(zhì)量。堅(jiān)持法制委統(tǒng)一審議，既是充分調(diào)動(dòng)和發(fā)揮法制委員積極性，廣泛吸收委員意見，推進(jìn)立法決策的科學(xué)化、民主化的決策機(jī)制，又是通過法制委對(duì)地方性法規(guī)草案條文進(jìn)行全面把關(guān)，防止地方性法規(guī)與國家法律法規(guī)相抵觸，維護(hù)社會(huì)主義法制統(tǒng)一的協(xié)調(diào)機(jī)制。幾年來，市人大常委會(huì)堅(jiān)持邀請(qǐng)法制委委員列席常委會(huì)會(huì)議審議法規(guī)案和調(diào)研法規(guī)案制度，使法制委委員更好地了解常委會(huì)組成人員的審議意見和社會(huì)各界的意見、建議；在組織法制委會(huì)議時(shí)，盡可能地為委員提供最翔實(shí)的材料，包括立法背景、法規(guī)草案文本、相關(guān)上位法依據(jù)、外地做法和經(jīng)驗(yàn)、專門委員會(huì)初審意見和常委會(huì)組成人員審議意見及法工委調(diào)研中了解的群眾意見等；每一次會(huì)議盡可能提供充足的審議時(shí)間，對(duì)法規(guī)案進(jìn)行逐條審議，重點(diǎn)對(duì)法規(guī)的合法性、協(xié)調(diào)性和規(guī)范性進(jìn)行把關(guān)，讓每一位委員都能暢所欲言，發(fā)表見解，反映情況，開展討論，甚至爭(zhēng)論。同時(shí)，邀請(qǐng)市人大常委會(huì)有關(guān)工作機(jī)構(gòu)、市政府有關(guān)部門等有關(guān)方面負(fù)責(zé)人列席法制委會(huì)議，解答審議中不清楚的問題。對(duì)于有分歧的意見，既不回避也不簡(jiǎn)單表決，而是請(qǐng)相關(guān)方面充分闡明理由、說明情況，經(jīng)過大家反復(fù)審議、權(quán)衡論證，取得廣泛共識(shí)后，才進(jìn)入表決程序，真正體現(xiàn)法制委委員的審議意見。

（四）審前報(bào)告，爭(zhēng)取指導(dǎo)。一部好的法規(guī)需要方方面面的嚴(yán)格把關(guān)。凡進(jìn)入市人大常委會(huì)三次審議或二次審議通過之前，市人大常委會(huì)都主動(dòng)將法規(guī)文本送達(dá)省人大常委會(huì)法制工委有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的案前，有時(shí)還就有關(guān)問題主動(dòng)上門報(bào)告，爭(zhēng)得指導(dǎo)，解惑釋疑?？梢哉f省人大法工委各位領(lǐng)導(dǎo)和同志們都一直關(guān)注和支持邯鄲的立法工作，為我們解決了許多難點(diǎn)問題，這也是我市保證法規(guī)質(zhì)量的最后一道防線。

（五）突出主體、嚴(yán)格審議。常委會(huì)組成人員是審議法規(guī)議案的主體，法規(guī)草案的修改和完善更多是常委會(huì)組成人員的意見。幾年來，市人大常委會(huì)堅(jiān)持法規(guī)草案提前印發(fā)常委會(huì)組成人員，以便作好審議前的準(zhǔn)備工作；堅(jiān)持法規(guī)案三次審議制度，每次審議都保證組成人員有足夠的發(fā)言時(shí)間，讓組成人員充分發(fā)表意見；邀請(qǐng)組成人員參加法規(guī)案調(diào)研、論證會(huì)，多途徑征求他們的意見；充分尊重常委會(huì)組成人員的意見，對(duì)組成人員的審議發(fā)言都及時(shí)整理，并會(huì)同相關(guān)部門認(rèn)真研究，對(duì)未采納的意見，也要當(dāng)面或電話等方式作出解釋和溝通。

此外，市人大常委會(huì)還按照立法法要求，積極做好法規(guī)案報(bào)批工作，以及條例通過后的公布、備案等工作。

三、抓評(píng)估、抓問效，把好實(shí)施關(guān)

法規(guī)的生命力在于實(shí)施，只有制定的地方性法規(guī)得以有效貫徹實(shí)施，才能算是立法與執(zhí)法的有機(jī)統(tǒng)一。為促進(jìn)法規(guī)的有效實(shí)施，市人大常委會(huì)在加強(qiáng)地方法規(guī)、規(guī)章宣傳貫徹實(shí)施的同時(shí)，積極探索我市制定的現(xiàn)行有效的法規(guī)的立法評(píng)估和嘗試了新制定法規(guī)的跟蹤問效，收到了初步效果。

（一）加強(qiáng)對(duì)法規(guī)的宣傳貫徹實(shí)施力度。幾年來，凡新頒布的地方性法規(guī)，市人大常委會(huì)都督促市政府有關(guān)部門制定實(shí)施方案，組織和參與有關(guān)方面及新聞媒體適時(shí)召開的新聞發(fā)布會(huì)，印發(fā)法規(guī)文本開展多種形式的學(xué)習(xí)、宣傳和貫徹活動(dòng)。常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)還深入執(zhí)法主體單位，親自調(diào)研法規(guī)實(shí)施中遇到的新情況、新問題，親自協(xié)調(diào)有關(guān)部門自身解決不了、解決不好的問題。在去年對(duì)全市現(xiàn)行有效法規(guī)、政府規(guī)章、規(guī)范性文件進(jìn)行全面清理的基礎(chǔ)上，市人大常委會(huì)法制工委與市政府法制辦合作，編印了《邯鄲市法規(guī)規(guī)章規(guī)范性文件全書》，全書共1385頁，收集地方性法規(guī)28件、市政府規(guī)章58件和市政府辦發(fā)布的規(guī)范性文件365件，市政府部門發(fā)布的規(guī)范性文件432件，縣（市、區(qū)）政府發(fā)布的規(guī)范性文件502件，對(duì)宣傳地方法規(guī)規(guī)章、促進(jìn)法規(guī)實(shí)施和嚴(yán)格執(zhí)法具有積極意義。

   （二）探索已實(shí)施法規(guī)的立法評(píng)估。立法評(píng)估就是對(duì)已經(jīng)實(shí)施的法規(guī)，從立法質(zhì)量角度，對(duì)法規(guī)的實(shí)施效果、合法性、合理性、可操作性等指標(biāo)，進(jìn)行客觀、準(zhǔn)確的評(píng)估，旨在總結(jié)立法經(jīng)驗(yàn)，提高立法質(zhì)量，為今后法規(guī)的立、改、廢提供依據(jù)。2009年，率先對(duì)《邯鄲市城市供水用水管理?xiàng)l例》進(jìn)行了評(píng)估，去年對(duì)《邯鄲市水資源管理?xiàng)l例》進(jìn)行了評(píng)估，今年正在對(duì)《邯鄲市城市房地產(chǎn)交易市場(chǎng)管理?xiàng)l例》進(jìn)行評(píng)估。通過評(píng)估發(fā)現(xiàn)問題，查找不足，進(jìn)一步改進(jìn)工作，提高了立法質(zhì)量。在評(píng)估過程中，堅(jiān)持采取行政執(zhí)法部門評(píng)估、社會(huì)參與評(píng)估、法制工委專題調(diào)研評(píng)估相結(jié)合的辦法，重點(diǎn)對(duì)法規(guī)頒布實(shí)施以來所取得的社會(huì)效益以及條例中各項(xiàng)制度設(shè)計(jì)是否科學(xué)合理、是否符合實(shí)際，是否實(shí)現(xiàn)了立法的預(yù)期目的和宗旨等方面進(jìn)行了評(píng)估，為了使評(píng)估工作公開透明，市人大常委會(huì)在《市政府信息網(wǎng)》上專門開設(shè)了立法評(píng)估專欄，公布評(píng)估內(nèi)容提綱，征求市民和社會(huì)各界的意見和建議。深入各執(zhí)法主體單位和相關(guān)部門及部分縣（市、區(qū)）組織相關(guān)人員、執(zhí)法相對(duì)人、人大代表、機(jī)構(gòu)代表等進(jìn)行評(píng)估座談，并召開專家評(píng)估論證，形成評(píng)估報(bào)告草案，經(jīng)法制委和主任會(huì)議審議通過后，以常委會(huì)辦公廳文件形式，轉(zhuǎn)發(fā)政府有關(guān)方面辦理和改進(jìn)工作。通過評(píng)估，發(fā)現(xiàn)《邯鄲市城市供水用水管理?xiàng)l例》中存在問題較多，市人大常委會(huì)及時(shí)進(jìn)行了修改。

（三）嘗試新實(shí)施法規(guī)的跟蹤問效。法規(guī)初始階段的跟蹤問效是立法工作的繼續(xù)和延伸，我們稱之謂“扶上馬、送一程”，重點(diǎn)了解法規(guī)頒布后相關(guān)配套文件是否制定了，各執(zhí)法主體之間工作銜接如何。通過適時(shí)地對(duì)新頒布的法規(guī)在初始階段存在的問題進(jìn)行必要的跟蹤監(jiān)督，促進(jìn)法規(guī)的有效實(shí)施。2010年市人大常委會(huì)組織部分常委會(huì)委員和市人大代表，就上年度制定的《邯鄲市機(jī)動(dòng)車排氣污染防治條例》進(jìn)行跟蹤問效，深入了解條例實(shí)施情況，有針對(duì)性地提出建議意見，督促市政府和有關(guān)方面制定了《機(jī)動(dòng)車環(huán)保標(biāo)志實(shí)施辦法》，協(xié)調(diào)解決了市環(huán)保局與市交警支隊(duì)聯(lián)合執(zhí)法中遇到的一些困難和問題，較好地發(fā)揮條例在機(jī)動(dòng)車排氣污染防治中的規(guī)范作用。今年，市人大常委會(huì)將著力抓好去年制定并頒布實(shí)施的《邯鄲市學(xué)校安全管理?xiàng)l例》的跟蹤問效，真正做到立一部法規(guī)，就要管一定作用，真正體現(xiàn)其應(yīng)有的效力。

下一步，市人大常委會(huì)要在繼續(xù)搞好立法工作的同時(shí)，學(xué)習(xí)借鑒省人大做法和外地經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)立法制度建設(shè)；完善協(xié)調(diào)工作機(jī)制，提高工作效率；建立地方立法研究所，改進(jìn)立法工作。

一是加強(qiáng)立法規(guī)程方面的制度建設(shè)。在本屆內(nèi)逐步就立法機(jī)制和技術(shù)方面的操作規(guī)程進(jìn)行規(guī)范，適時(shí)制定立法計(jì)劃編制工作規(guī)程，地方性法規(guī)草案起草工作規(guī)程，代表立法建議和議案辦理工作規(guī)程，地方性法規(guī)草案審議規(guī)程，地方性法規(guī)草案調(diào)研、論證規(guī)程和地方性法規(guī)草案聽證工作規(guī)程等。

二是完善立法工作協(xié)調(diào)機(jī)制。逐步建立完善地方立法工作聯(lián)席會(huì)，市人大法制委、常委會(huì)法制工委與各相關(guān)專門委員會(huì)，法制工委與市政府法制辦，法制工委與政府執(zhí)法主體部門協(xié)調(diào)會(huì)等工作制度，從而形成了從立法計(jì)劃到起草、審核、審議、修改各個(gè)環(huán)節(jié)比較順暢的協(xié)調(diào)機(jī)制。

三是成立地方立法研究所。依托邯鄲職業(yè)技術(shù)學(xué)院擬成立地方立法研究所，探索社會(huì)力量起草法規(guī)草案工作和開展法規(guī)案風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作，逐步改變過去單純靠政府部門起草法規(guī)案做法，克服部門利益傾向，化解立法風(fēng)險(xiǎn)。