提升地方立法質(zhì)量和實施效果

抓住關(guān)鍵環(huán)節(jié)改進(jìn)立法工作

全面提升地方立法質(zhì)量和實施效果

法規(guī)質(zhì)量和實施效果是地方立法工作面臨的重要課題。近年來，邯鄲市人大常委會在地方立法工作中，緊緊抓住關(guān)鍵環(huán)節(jié)，積極改進(jìn)工作，努力提高法規(guī)質(zhì)量和實施效果，使地方立法工作有了新的起色，為推進(jìn)全市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、構(gòu)建區(qū)域中心城市提供了法制保障。

一、抓規(guī)劃、抓計劃，把好立項關(guān)

制定立法規(guī)劃和計劃是地方立法的一項基礎(chǔ)性工作，把好立項關(guān)已成為加強(qiáng)立法工作、提高立法質(zhì)量的必然要求。市人大常委會緊緊圍繞市委中心工作和重大決策，多渠道征集立法項目，統(tǒng)籌謀劃，擇優(yōu)立項，科學(xué)制定五年立法規(guī)劃和年度立法計劃,嚴(yán)把“入口關(guān)”，并堅持在常委會確立規(guī)劃和年度計劃前及時向市委報告，爭得市委的把關(guān)和指導(dǎo)，使地方立法有一個堅實的起點，為提升立法質(zhì)量打好基礎(chǔ)。

   （一）突出地方特色，服務(wù)中心工作。地方立法的重點應(yīng)放在屬于地方特有的事務(wù)上，或者法律、行政法規(guī)尚未就此作出規(guī)定，亟待地方“先行先試”予以規(guī)范的項目上。對此，市人大常委會堅持“突出地方特色，服務(wù)中心工作”立法理念，認(rèn)真研究我市經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展和人民群眾根本利益對地方立法的需求，切實把地方立法與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展戰(zhàn)略結(jié)合起來，同解決人民群眾的切身利益結(jié)合起來，抓住邯鄲經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展迫切需要規(guī)范的事項和人民群眾關(guān)注的熱點問題，作為立法重點，做到有的放矢，科學(xué)規(guī)范。常委會還十分注重根據(jù)形勢發(fā)展變化,對立法計劃進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整,切實把經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展亟需規(guī)范而又條件成熟的事項作為優(yōu)先立法項目，付諸實施，更好地發(fā)揮地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)的職能作用。

（二）暢通立項渠道，廣征立法項目。不論是換屆時的五年立法規(guī)劃，還是一年一度的立法計劃，市人大常委會都堅持從每年的8、9月份開始醞釀立法項目，用兩個月左右時間在比較大的范圍內(nèi)廣泛征求各方面意見。一是以常委會辦公廳文件形式，向市政府有關(guān)部門、組織征集立法項目建議；二是在《邯鄲日報》和《市政府信息網(wǎng)》上發(fā)布征集立法項目建議的公告，廣泛聽取社會各界的意見；三是收集人代會上和常委會組成人員聯(lián)系市人大代表時代表提出的立法方面的議案、建議，以及人大執(zhí)法檢查、視察中提出法規(guī)修改的建議項目，盡可能把人大代表普遍關(guān)注的立法項目列入規(guī)劃和計劃，本屆人大常委會通過的立法規(guī)劃和立法計劃有三分之一以上來自代表議案和建議；四是《代表熱線》和人民群眾來信來訪中反映比較集中或突出的問題，作為立法選項的一個重點進(jìn)行認(rèn)真研究。同時，把上年度立法調(diào)研中認(rèn)為已經(jīng)成熟的項目作為下一年度立法項目的重點，由市人大常委會法制工委提出五年立法規(guī)劃和年度立法計劃項目（包括立法調(diào)研項目）草案，經(jīng)市人大法制委會議、常委會主任會議審議，報市委同意后提交市人大常委會審議，確立五年規(guī)劃和年度立法計劃后在《邯鄲日報》和《市政府信息網(wǎng)》上予以公布，并認(rèn)真組織實施。

（三）把握立法重點，做到三個優(yōu)先。一是中心項目優(yōu)先。創(chuàng)建全國文明城市是邯鄲市委、市政府的一項重大戰(zhàn)略部署，也是為老百姓辦實事、解難題和全面提升城市實力、活力、競爭力的重要平臺。圍繞建設(shè)城鎮(zhèn)容貌整潔、基礎(chǔ)設(shè)施完善、交通四通八達(dá)、生態(tài)環(huán)境優(yōu)良、城市特色突出、百姓生活宜居城市的需要，在加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的同時，著力改善城市環(huán)境尤為重要。為此市人大常委會及時制定了《邯鄲市機(jī)動車排氣污染防治條例》、并將《邯鄲市滏陽河管理條例》、《邯鄲市城市市容環(huán)境衛(wèi)生管理條例（修正案）》列入年度立法計劃；針對犬只滿街跑、擾民傷人、管理難、影響城市形象等問題，市人大常委會適時調(diào)整立法計劃，及時制定了《邯鄲市養(yǎng)犬管理條例》。二是急需項目優(yōu)先?！皩崿F(xiàn)城鎮(zhèn)面貌三年大變樣”是省委、省政府統(tǒng)一安排部署的重要行動。加快科學(xué)發(fā)展，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程，規(guī)劃工作必先行。為確?！叭甏笞儤印备黜椖繕?biāo)任務(wù)全面完成，實現(xiàn)我市“三年大變樣，全省看邯鄲”的莊嚴(yán)承諾，市人大常委會經(jīng)過認(rèn)真調(diào)研后及時調(diào)整了立法計劃，將之前未被納入年度立法計劃的城鄉(xiāng)規(guī)劃條例增加為正式項目，使立法工作較好地適應(yīng)了地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要，有力支持了 “三年大變樣”工作的快速推進(jìn)。三是關(guān)注項目優(yōu)先。針對學(xué)校安全事件時有發(fā)生，人大代表和廣大人民群眾對此非常關(guān)注的實際情況，市人大常委會率先在全省制定了《邯鄲市學(xué)校安全管理條例》，進(jìn)一步明確了學(xué)校安全管理職責(zé)，規(guī)范了安全管理制度，細(xì)化了重點環(huán)節(jié)的防范措施；強(qiáng)化了學(xué)校的安全教育，建立了風(fēng)險防范及救助機(jī)制；強(qiáng)化學(xué)校周邊環(huán)境的治理，規(guī)范了學(xué)校舉辦者、學(xué)校、教育等相關(guān)監(jiān)管部門及各級政府的責(zé)任，形成校安工程齊抓共管、各司其職的管理格局。該條例事關(guān)千家萬戶的切身利益，一經(jīng)出臺便受到全社會的廣泛贊譽和一致好評。

二、抓調(diào)研、抓審議，把好質(zhì)量關(guān)

提高法規(guī)質(zhì)量的前提是必須掌握足夠的情況和第一手材料。只有深入調(diào)查研究、廣泛匯集民意，才能真實了解社會實際、民眾需求和政府管理重點，準(zhǔn)確把握法規(guī)所要調(diào)整和解決的主要矛盾；才能增強(qiáng)常委會審議的針對性，使法規(guī)案整體具有較強(qiáng)的科學(xué)性、合理性和可行性。

（一）提前介入，爭取主動。凡列入立法計劃項目，市人大常委會都責(zé)成法制工委和有關(guān)專門委員會安排專人提前介入，一方面掌握進(jìn)展情況，確保法規(guī)草案按期提請審議；一方面從立法的必要性、法規(guī)體例的合理性、法規(guī)內(nèi)容的合法性和可行性、法規(guī)語言的規(guī)范性等方面，進(jìn)行全面的研究和論證，及時發(fā)現(xiàn)和掌握法規(guī)草案起草和論證過程時可能遇到的難點和容易產(chǎn)生矛盾的焦點問題，提出修改意見和建議，并加強(qiáng)與市政府法制辦及有關(guān)部門的溝通協(xié)調(diào)，把矛盾和問題解決在法規(guī)草案提交審議之前，為法規(guī)順利推進(jìn)創(chuàng)造條件。

（二）深入調(diào)研，廣納民意。地方立法工作從立項、起草、調(diào)研到審議，直至修改、完善整個過程都應(yīng)該是一個深入了解民情、認(rèn)真傾聽民意、廣泛集中民智的過程。在條例的制定過程中，市人大常委會始終堅持依靠群眾、一切為了群眾，努力拓展公民參與立法的渠道，激發(fā)社會公眾關(guān)注、參與地方立法的熱情，以立法的民主化促進(jìn)了立法的科學(xué)化。同時還堅持專家咨詢論證制度，凡是涉及重大民生事項和涉及群眾利益的法規(guī)和規(guī)定，都組織法律顧問和專家組成員參加討論、座談、審議、咨詢等活動，多層次、多視角把好法規(guī)草案質(zhì)量關(guān)。如在修改《邯鄲市城市供水用水管理條例》和制定《邯鄲市學(xué)校安全管理條例》過程中，就涉及千家萬戶和方方面面的切身利益的二次供水、關(guān)閉自備水源井、學(xué)校校舍安全鑒定、學(xué)校安保機(jī)構(gòu)和人員等熱點和焦點問題，先后深入到8個縣（市、區(qū)），分別召開由經(jīng)營用戶、普通居民、學(xué)生家長等參加的座談會36次，組織召開專家論證會5次，并多次深入到市政府有關(guān)部門、企事業(yè)單位和部分社區(qū)進(jìn)行調(diào)研，綜合聽取社會各方面的意見和建議。特別是在條例草案一審后，及時將草案修改稿通過《邯鄲日報》和《市政府信息網(wǎng)》向社會公布，開設(shè)熱線電話，并同時向19個縣（市）區(qū)人大常委會征求意見，共收到各種意見和建議100余條。對廣大群眾和有關(guān)方面提出的意見和建議，我們都進(jìn)行認(rèn)真研究、篩選和匯總，并召開專家論證會進(jìn)行系統(tǒng)論證。條例二審后，再次對有較大分歧的問題有針對性地召開第二輪各種形式的座談會反復(fù)征求意見，力求使條例修改稿更加科學(xué)、公正、合理，符合我市實際。條例三審?fù)ㄟ^后，基本規(guī)范了應(yīng)當(dāng)規(guī)范的事項，解決了所有爭議的問題，形成普遍認(rèn)可、完全成型的文本。

（三）統(tǒng)一審議，提升質(zhì)量。堅持法制委統(tǒng)一審議，既是充分調(diào)動和發(fā)揮法制委員積極性，廣泛吸收委員意見，推進(jìn)立法決策的科學(xué)化、民主化的決策機(jī)制，又是通過法制委對地方性法規(guī)草案條文進(jìn)行全面把關(guān)，防止地方性法規(guī)與國家法律法規(guī)相抵觸，維護(hù)社會主義法制統(tǒng)一的協(xié)調(diào)機(jī)制。幾年來，市人大常委會堅持邀請法制委委員列席常委會會議審議法規(guī)案和調(diào)研法規(guī)案制度，使法制委委員更好地了解常委會組成人員的審議意見和社會各界的意見、建議；在組織法制委會議時，盡可能地為委員提供最翔實的材料，包括立法背景、法規(guī)草案文本、相關(guān)上位法依據(jù)、外地做法和經(jīng)驗、專門委員會初審意見和常委會組成人員審議意見及法工委調(diào)研中了解的群眾意見等；每一次會議盡可能提供充足的審議時間，對法規(guī)案進(jìn)行逐條審議，重點對法規(guī)的合法性、協(xié)調(diào)性和規(guī)范性進(jìn)行把關(guān)，讓每一位委員都能暢所欲言，發(fā)表見解，反映情況，開展討論，甚至爭論。同時，邀請市人大常委會有關(guān)工作機(jī)構(gòu)、市政府有關(guān)部門等有關(guān)方面負(fù)責(zé)人列席法制委會議，解答審議中不清楚的問題。對于有分歧的意見，既不回避也不簡單表決，而是請相關(guān)方面充分闡明理由、說明情況，經(jīng)過大家反復(fù)審議、權(quán)衡論證，取得廣泛共識后，才進(jìn)入表決程序，真正體現(xiàn)法制委委員的審議意見。

（四）審前報告，爭取指導(dǎo)。一部好的法規(guī)需要方方面面的嚴(yán)格把關(guān)。凡進(jìn)入市人大常委會三次審議或二次審議通過之前，市人大常委會都主動將法規(guī)文本送達(dá)省人大常委會法制工委有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的案前，有時還就有關(guān)問題主動上門報告，爭得指導(dǎo)，解惑釋疑?？梢哉f省人大法工委各位領(lǐng)導(dǎo)和同志們都一直關(guān)注和支持邯鄲的立法工作，為我們解決了許多難點問題，這也是我市保證法規(guī)質(zhì)量的最后一道防線。

（五）突出主體、嚴(yán)格審議。常委會組成人員是審議法規(guī)議案的主體，法規(guī)草案的修改和完善更多是常委會組成人員的意見。幾年來，市人大常委會堅持法規(guī)草案提前印發(fā)常委會組成人員，以便作好審議前的準(zhǔn)備工作；堅持法規(guī)案三次審議制度，每次審議都保證組成人員有足夠的發(fā)言時間，讓組成人員充分發(fā)表意見；邀請組成人員參加法規(guī)案調(diào)研、論證會，多途徑征求他們的意見；充分尊重常委會組成人員的意見，對組成人員的審議發(fā)言都及時整理，并會同相關(guān)部門認(rèn)真研究，對未采納的意見，也要當(dāng)面或電話等方式作出解釋和溝通。

此外，市人大常委會還按照立法法要求，積極做好法規(guī)案報批工作，以及條例通過后的公布、備案等工作。

三、抓評估、抓問效，把好實施關(guān)

法規(guī)的生命力在于實施，只有制定的地方性法規(guī)得以有效貫徹實施，才能算是立法與執(zhí)法的有機(jī)統(tǒng)一。為促進(jìn)法規(guī)的有效實施，市人大常委會在加強(qiáng)地方法規(guī)、規(guī)章宣傳貫徹實施的同時，積極探索我市制定的現(xiàn)行有效的法規(guī)的立法評估和嘗試了新制定法規(guī)的跟蹤問效，收到了初步效果。

（一）加強(qiáng)對法規(guī)的宣傳貫徹實施力度。幾年來，凡新頒布的地方性法規(guī)，市人大常委會都督促市政府有關(guān)部門制定實施方案，組織和參與有關(guān)方面及新聞媒體適時召開的新聞發(fā)布會，印發(fā)法規(guī)文本開展多種形式的學(xué)習(xí)、宣傳和貫徹活動。常委會領(lǐng)導(dǎo)還深入執(zhí)法主體單位，親自調(diào)研法規(guī)實施中遇到的新情況、新問題，親自協(xié)調(diào)有關(guān)部門自身解決不了、解決不好的問題。在去年對全市現(xiàn)行有效法規(guī)、政府規(guī)章、規(guī)范性文件進(jìn)行全面清理的基礎(chǔ)上，市人大常委會法制工委與市政府法制辦合作，編印了《邯鄲市法規(guī)規(guī)章規(guī)范性文件全書》，全書共1385頁，收集地方性法規(guī)28件、市政府規(guī)章58件和市政府辦發(fā)布的規(guī)范性文件365件，市政府部門發(fā)布的規(guī)范性文件432件，縣（市、區(qū)）政府發(fā)布的規(guī)范性文件502件，對宣傳地方法規(guī)規(guī)章、促進(jìn)法規(guī)實施和嚴(yán)格執(zhí)法具有積極意義。

   （二）探索已實施法規(guī)的立法評估。立法評估就是對已經(jīng)實施的法規(guī)，從立法質(zhì)量角度，對法規(guī)的實施效果、合法性、合理性、可操作性等指標(biāo)，進(jìn)行客觀、準(zhǔn)確的評估，旨在總結(jié)立法經(jīng)驗，提高立法質(zhì)量，為今后法規(guī)的立、改、廢提供依據(jù)。2009年，率先對《邯鄲市城市供水用水管理條例》進(jìn)行了評估，去年對《邯鄲市水資源管理條例》進(jìn)行了評估，今年正在對《邯鄲市城市房地產(chǎn)交易市場管理條例》進(jìn)行評估。通過評估發(fā)現(xiàn)問題，查找不足，進(jìn)一步改進(jìn)工作，提高了立法質(zhì)量。在評估過程中，堅持采取行政執(zhí)法部門評估、社會參與評估、法制工委專題調(diào)研評估相結(jié)合的辦法，重點對法規(guī)頒布實施以來所取得的社會效益以及條例中各項制度設(shè)計是否科學(xué)合理、是否符合實際，是否實現(xiàn)了立法的預(yù)期目的和宗旨等方面進(jìn)行了評估，為了使評估工作公開透明，市人大常委會在《市政府信息網(wǎng)》上專門開設(shè)了立法評估專欄，公布評估內(nèi)容提綱，征求市民和社會各界的意見和建議。深入各執(zhí)法主體單位和相關(guān)部門及部分縣（市、區(qū)）組織相關(guān)人員、執(zhí)法相對人、人大代表、機(jī)構(gòu)代表等進(jìn)行評估座談，并召開專家評估論證，形成評估報告草案，經(jīng)法制委和主任會議審議通過后，以常委會辦公廳文件形式，轉(zhuǎn)發(fā)政府有關(guān)方面辦理和改進(jìn)工作。通過評估，發(fā)現(xiàn)《邯鄲市城市供水用水管理條例》中存在問題較多，市人大常委會及時進(jìn)行了修改。

（三）嘗試新實施法規(guī)的跟蹤問效。法規(guī)初始階段的跟蹤問效是立法工作的繼續(xù)和延伸，我們稱之謂“扶上馬、送一程”，重點了解法規(guī)頒布后相關(guān)配套文件是否制定了，各執(zhí)法主體之間工作銜接如何。通過適時地對新頒布的法規(guī)在初始階段存在的問題進(jìn)行必要的跟蹤監(jiān)督，促進(jìn)法規(guī)的有效實施。2010年市人大常委會組織部分常委會委員和市人大代表，就上年度制定的《邯鄲市機(jī)動車排氣污染防治條例》進(jìn)行跟蹤問效，深入了解條例實施情況，有針對性地提出建議意見，督促市政府和有關(guān)方面制定了《機(jī)動車環(huán)保標(biāo)志實施辦法》，協(xié)調(diào)解決了市環(huán)保局與市交警支隊聯(lián)合執(zhí)法中遇到的一些困難和問題，較好地發(fā)揮條例在機(jī)動車排氣污染防治中的規(guī)范作用。今年，市人大常委會將著力抓好去年制定并頒布實施的《邯鄲市學(xué)校安全管理條例》的跟蹤問效，真正做到立一部法規(guī)，就要管一定作用，真正體現(xiàn)其應(yīng)有的效力。

下一步，市人大常委會要在繼續(xù)搞好立法工作的同時，學(xué)習(xí)借鑒省人大做法和外地經(jīng)驗，加強(qiáng)立法制度建設(shè)；完善協(xié)調(diào)工作機(jī)制，提高工作效率；建立地方立法研究所，改進(jìn)立法工作。

一是加強(qiáng)立法規(guī)程方面的制度建設(shè)。在本屆內(nèi)逐步就立法機(jī)制和技術(shù)方面的操作規(guī)程進(jìn)行規(guī)范，適時制定立法計劃編制工作規(guī)程，地方性法規(guī)草案起草工作規(guī)程，代表立法建議和議案辦理工作規(guī)程，地方性法規(guī)草案審議規(guī)程，地方性法規(guī)草案調(diào)研、論證規(guī)程和地方性法規(guī)草案聽證工作規(guī)程等。

二是完善立法工作協(xié)調(diào)機(jī)制。逐步建立完善地方立法工作聯(lián)席會，市人大法制委、常委會法制工委與各相關(guān)專門委員會，法制工委與市政府法制辦，法制工委與政府執(zhí)法主體部門協(xié)調(diào)會等工作制度，從而形成了從立法計劃到起草、審核、審議、修改各個環(huán)節(jié)比較順暢的協(xié)調(diào)機(jī)制。

三是成立地方立法研究所。依托邯鄲職業(yè)技術(shù)學(xué)院擬成立地方立法研究所，探索社會力量起草法規(guī)草案工作和開展法規(guī)案風(fēng)險評估工作，逐步改變過去單純靠政府部門起草法規(guī)案做法，克服部門利益傾向，化解立法風(fēng)險。