適應(yīng)新形勢探索新方法 努力做好地方立法工作

地方立法是中國特色社會主義法律體系建設(shè)的一個重要組成部分，也是憲法和法律賦予地方人大及其常委會的一項重要職責(zé)。我市人大常委會十分重視地方立法工作，堅持科學(xué)立法、民主立法，努力適應(yīng)新形勢、新任務(wù)的要求，積極探索和改進(jìn)立法工作的新方法，切實把我市立法工作提高到一個新水平。

一、加強(qiáng)立項調(diào)研，選好立法項目

編制年度立法計劃是地方立法工作的首要環(huán)節(jié)。為增強(qiáng)立法工作的科學(xué)性、主動性和可行性，我市人大常委會在制定五年立法規(guī)劃的基礎(chǔ)上，每年堅持從第三季度開始，著手謀劃下一年度的立法選項工作。具體做法是：

1、明確編制立法計劃的指導(dǎo)思想。編制年度立法計劃必須著眼于不斷完善法律體系、建設(shè)法治社會的總體要求，結(jié)合全市改革、發(fā)展、穩(wěn)定和構(gòu)建和諧社會的實際需要，本著“急需先立、突出重點、體現(xiàn)特色、注重質(zhì)量”的原則，重點將邯鄲經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展急需的、人民群眾普遍關(guān)心的、涉及最廣大人民群眾切身利益的重大事項列入年度立法計劃。近年來，我委始終堅持這一指導(dǎo)思想和基本原則，充分調(diào)動各方面對立法選項的積極性，有效地保證了所選立法項目的可操作性。

2、公開征集立法項目和建議。立法反映民意，民意影響立法，公開征集立法建議是推進(jìn)民主立法的有效舉措。我們除以正式文件向市人大各專門委員會、市政府辦公廳及有關(guān)部門征集立法項目外，還在地方報紙和網(wǎng)站上公開向全體市民和社會各界征集立法項目建議，并設(shè)立電子郵箱和熱線電話，動員社會力量有序參與地方立法工作。通過這種形式，既拓展了立項調(diào)研的視野，也激發(fā)了社會各界和人民群眾了解地方立法，參與地方立法的熱情。

3、多形式進(jìn)行選項的調(diào)研論證。一方面我們把上年度的立法調(diào)研項目作為今年立法選項的重點；一方面把群眾和各界關(guān)注的熱點項目作為年度立法的重點。通過兩者有機(jī)結(jié)合，提出年度立法項目的初步意見。然后，再與有關(guān)部門直接溝通、召開座談會、專家論證會等，對立法項目進(jìn)行反復(fù)調(diào)研論證，逐項了解立法的必要性和可行性，形成較為一致的年度立法計劃草案，經(jīng)法制委員會統(tǒng)一審議、主任會議審議，最終報經(jīng)常委會審議通過年度立法計劃。如2009年、2010年度，兩年間我市共安排5個正式立法項目，10個調(diào)研項目，其中3個正式立法項目為上年度立法調(diào)研項目，2個為社會關(guān)注項目，有效保持了地方立法的連續(xù)性和項目實施的可操作性。

二、堅持科學(xué)立法、民主立法，提升立法質(zhì)量

在立法工作的實踐中，我們越來越體會到地方法規(guī)在不與上位法抵觸的前提下，必須為當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要服務(wù)，必須為維護(hù)最廣大人民群眾的根本利益服務(wù)。近年來，我委十分注重發(fā)揮立法的引導(dǎo)、促進(jìn)和保障功能，收到較好的立法效果。

邯鄲系重工業(yè)城市，2008年機(jī)動車保有量突破百萬輛，排氣成為城市重要污染源，鑒于國家大法僅有原則性的規(guī)定，缺乏具體防治手段和管理程序，不便操作，導(dǎo)致機(jī)動車排氣污染防治處于失控狀態(tài)。再如，百萬群眾養(yǎng)犬看似小事，實則不小，管理不好，直接影響城市形象，還會引發(fā)許多社會矛盾。同時，養(yǎng)犬人和未養(yǎng)犬人的觀點往往截然不同，對立情緒嚴(yán)重。如何協(xié)調(diào)各方利益，既使惡犬傷人擾民事件不再發(fā)生，又能滿足養(yǎng)犬人的合法利益，則殊為不易。我們正是從邯鄲市實際需要出發(fā)，于2009年制定了《邯鄲市機(jī)動車排氣污染防治條例》和《邯鄲市養(yǎng)犬管理條例》，這兩部條例涉及“百萬機(jī)動車主”和“百萬養(yǎng)犬戶”的切身利益，意在節(jié)能減排、維護(hù)民生，成效明顯。

1、在立法中，更加注重廣泛聽取社會各界的意見和建議。如對《邯鄲市養(yǎng)犬管理條例》中涉及的“一戶一犬”、強(qiáng)化免疫、戶外活動、犬吠擾民等問題和《邯鄲市機(jī)動車排氣污染防治條例》中涉及部門分工、檢測機(jī)構(gòu)的設(shè)置、環(huán)保標(biāo)志管理以及清潔能源的使用等問題，多次分類召開有各級人大代表、相關(guān)部門、管理相對人、法律專家和市民等參加的座談會、研討會，認(rèn)真聽取各方從不同角度提出的意見和建議，同時，還通過網(wǎng)絡(luò)媒體公開草案文本、開設(shè)熱線電話等方式廣泛征求民意，真正使法規(guī)體現(xiàn)民意，體現(xiàn)立法為民的宗旨。

2、在立法中，更加注重加強(qiáng)與各方面的溝通和聯(lián)系。地方性立法的特點決定了我們在立法工作中必須加強(qiáng)與上級人大和有關(guān)部門的聯(lián)系與溝通：一是加強(qiáng)同市政府有關(guān)部門的協(xié)調(diào)，重點解決行政管理中可能出現(xiàn)的疑難問題，實現(xiàn)立法目的。例如，《邯鄲市養(yǎng)犬管理條例》在劃定犬類重點管理區(qū)的范圍時，原草案規(guī)定邯鄲市主城區(qū)為犬類重點管理區(qū)。但審查中發(fā)現(xiàn)高開區(qū)雖然不在主城區(qū)范圍內(nèi)，但由于人口密度大，入駐企業(yè)和學(xué)校多，高開區(qū)已開發(fā)的部分確有納入重點管理的實際需要。經(jīng)多方協(xié)調(diào)，將高開區(qū)起步區(qū)的規(guī)劃范圍也劃定為犬類重點管理區(qū)；二是加強(qiáng)同市人大各專門委員會的溝通。凡是法制委員會召開座談會，論證會，我們邀請他們參加，共同研究解決法規(guī)草案中常委會組成人員和群眾關(guān)注的熱點問題；三是加強(qiáng)同省人大常委會有關(guān)部門的溝通、協(xié)調(diào)，一方面請他們提前介入，一方面把二審后的法規(guī)草案提前送省人大法制委員會征求意見，以確保法規(guī)的合法性。2009年我市報批兩部法規(guī)都是一次順利通過。

3、在立法中，更加注重從公正出發(fā)，力戒部門利益傾向。地方法規(guī)絕大多數(shù)是由政府相關(guān)部門提出草案，因此要注意防止和克服部門利益傾向，保證法規(guī)的公正品質(zhì)。例如，我們在審查《邯鄲市養(yǎng)犬管理條例》草案時發(fā)現(xiàn)犬瘟熱、細(xì)小病毒、傳染性肝炎等屬于“計劃免疫”的疫病，“由同級動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)指定的專門單位實施。”而計劃免疫與強(qiáng)制免疫不同，屬收費(fèi)項目，且不要求由動物防疫檢疫部門來執(zhí)行。因此，根據(jù)《反不正當(dāng)競爭法》之有關(guān)規(guī)定，行政部門不應(yīng)指定特定的單位來實施上述行為，否則有指定消費(fèi)，限制競爭之嫌。因此，刪除該條規(guī)定。在《邯鄲市機(jī)動車排氣污染防治條例》的草案中，也有類似由政府主管部門指定檢測機(jī)構(gòu)的規(guī)定，也予以了刪除，防止了部門利益損害公平競爭。

4、在立法中，更加注重法規(guī)后續(xù)實施工作的跟蹤督辦。如在《邯鄲市養(yǎng)犬管理條例》中規(guī)定，必須在法規(guī)實施前明確準(zhǔn)養(yǎng)犬目錄。對此，我委主動與執(zhí)法主體市公安局、市畜牧防疫部門等聯(lián)合舉辦論證會，圈定了準(zhǔn)養(yǎng)犬種，并及時向社會公布。再如，《邯鄲市機(jī)動車排氣污染防治條例》通過后，我委多次督促政府趕在實施前制定出《機(jī)動車環(huán)保標(biāo)志管理辦法》和具體實施細(xì)則，以確保法規(guī)的有效實施。

三、完善立法機(jī)制，探索立法質(zhì)量評估

立法并非“一勞永逸”，法規(guī)的實施效果更能彰顯立法的價值。法規(guī)的規(guī)定是否科學(xué)可行、能否滿足社會對立法的需求、法規(guī)執(zhí)行情況如何等問題直接影響著立法的質(zhì)量和效益。因此，開展立法評估工作，對深入了解法規(guī)在實踐中的運(yùn)行狀況，加強(qiáng)決策的科學(xué)性，提高立法水平，具有重要意義。

為探索經(jīng)驗，2009年我委選擇事關(guān)群眾切身利益的《邯鄲市城市供水用水管理條例》，重點對該法規(guī)頒布實施以來所取得的社會效益以及條例中各項制度設(shè)計的合法性、實用性、可操作性等方面進(jìn)行了全面評估，并著重研究了供水用水管理體制、供水企業(yè)與用戶權(quán)利義務(wù)界定、高層住宅二次加壓供水設(shè)施管理養(yǎng)護(hù)責(zé)任等條例存在的問題。主要采取部門自查與專家評審、社會評估相結(jié)合的辦法，在主管部門總結(jié)自查的基礎(chǔ)上，組織專家學(xué)者對法規(guī)進(jìn)行評估，同時還通過多種途徑，廣泛征求相關(guān)單位、人大代表和廣大市民意見、建議。根據(jù)調(diào)研評估情況，分析法規(guī)的實施效果，向常委會主任會議提交了評估報告，并以常委會辦公廳文件形式印發(fā)市政府及有關(guān)部門，建議適時對該條例進(jìn)行修改。

實踐告訴我們，立法質(zhì)量評估對于完善立法機(jī)制，提高立法質(zhì)量有著積極的作用。一方面使我們對條例的的實施效果有了更加深刻的認(rèn)識和了解；另一方面也有助于發(fā)現(xiàn)新問題，為做好該條例的修改工作奠定基礎(chǔ)。

四、構(gòu)建法律體系，搞好法規(guī)清理

吳邦國委員長在今年的常委會工作報告上明確指出：行政法規(guī)和地方性法規(guī)是中國特色社會主義法律體系的有機(jī)組成部分。現(xiàn)行法規(guī)中也存在不適應(yīng)、不協(xié)調(diào)、不配套的地方。要在去年集中開展法律清理工作取得重大階段性成果的基礎(chǔ)上，督促和指導(dǎo)國務(wù)院和地方人大分別開展行政法規(guī)、地方性法規(guī)集中清理工作，確保在今年年底前全面完成法律法規(guī)清理任務(wù)。

我市人大常委會在加強(qiáng)立法工作的同時，十分注重地方法規(guī)的修改和廢止工作。對于地方法規(guī)因上位法發(fā)生變化而造成抵觸的，或者上位法已經(jīng)廢止的和地方法規(guī)中已經(jīng)不適應(yīng)新時期、新形勢要求的相關(guān)規(guī)定，適時進(jìn)行了修改或廢止。迄今為止，我市已對7部地方法規(guī)進(jìn)行了9次系統(tǒng)的修改，另廢止了5部。但現(xiàn)行有效的地方法規(guī)有28部，其中1994年至2000年制定的有15部。按照全國、省人大常委會的統(tǒng)一部署，開展地方性法規(guī)清理工作，是今年地方立法工作的重中之重。我市人大常委會采取政府有關(guān)部門自行清理和市人大常委會集中清理相結(jié)合的辦法，將對現(xiàn)行法規(guī)進(jìn)行全面清理，重點是2000年以前制定且未系統(tǒng)修改過的的地方性法規(guī)，著重解決法規(guī)和法規(guī)規(guī)定中存在的明顯不適應(yīng)、不一致、不協(xié)調(diào)的突出問題，根據(jù)不同情況，區(qū)別輕重緩急，分類進(jìn)行處理，以使我市的地方法規(guī)更加科學(xué)、統(tǒng)一、和諧，更好地適應(yīng)邯鄲市經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會和生態(tài)文明建設(shè)的客觀需要。

   此次地方性法規(guī)全面清理工作從全國人大到省人大都有明確意見和要求，時間緊，任務(wù)重，而且政治性、法律性、專業(yè)性很強(qiáng)，市人大常委會對此也高度重視，專門成立了常委會主要領(lǐng)導(dǎo)為組長、主管領(lǐng)導(dǎo)和秘書長為副組長、市人大各委員會和政府法制辦主要負(fù)責(zé)同志為成員的法規(guī)清理領(lǐng)導(dǎo)小組，制定并報經(jīng)市委同意，印發(fā)了地方性法規(guī)清理工作實施方案，召開了有市人大各專門委員會和市政府各有關(guān)部門參加的法規(guī)清理工作會議進(jìn)行安排部署，進(jìn)一步明確了清理的范圍、重點和各部門之間的協(xié)調(diào)與配合，以及各階段的時限要求。目前，我市現(xiàn)進(jìn)入各部門的梳理排查階段，以確保年底之間完成法規(guī)清理工作。