開展地方性法規(guī)清理的主要做法和體會

邯鄲市人大法制委員會

為實現(xiàn)中央提出的到2010年形成中國特色社會主義法律體系的目標，按照全國人大常委會法工委《關(guān)于做好地方性法規(guī)清理工作的意見》和省人大常委會的具體要求，邯鄲市人大常委會把清理地方性法規(guī)作為今年立法工作的重點，于2010年2月至8月，對我市現(xiàn)行有效的地方性法規(guī)進行全面、集中的清理。現(xiàn)將我市在法規(guī)清理中的一些做法和體會總結(jié)如下：

一、法規(guī)清理的主要做法

這次法規(guī)清理工作是我市具有地方立法權(quán)以來第一次大規(guī)模的集中清理活動，市人大常委會高度重視，成立法規(guī)清理工作領導小組，采取了一系列積極有效的措施，保證了法規(guī)清理工作的順利開展。

（一）精心組織，推動法規(guī)清理工作開好局。1、制定一個操作性強、切實可行的方案。省地方性法規(guī)清理工作會議后，我們及時向市人大常委會主要領導進行匯報，第一時間內(nèi)將會議精神進入領導層的視野。按照常委會主要領導要求，一方面，組織籌備組人員認真學習全國人大法工委清理工作文件和省地方性法規(guī)清理工作會議上的領導講話，統(tǒng)一思想，提高認識，明確清理工作任務；一方面，嚴格按照省實施方案的要求，學習借鑒兄弟市做法，結(jié)合邯鄲實際，起草了我市法規(guī)清理工作實施方案(草案)，經(jīng)常委會主任會議研究，報市委主要領導審定，確立了全市地方性法規(guī)清理工作實施方案，并以市人大常委會文件形式印發(fā)實施。2、建立一個有權(quán)威、精干、得力的領導機制。為加強對法規(guī)清理工作的領導，市人大常委會成立了由常委會主任任組長、分管副主任和秘書長任副組長、常委會各工作部門及市政府法制辦主要負責同志為成員的法規(guī)清理工作領導小組。領導小組下設辦公室，辦公室設在市人大常委會法制工作委員會，并從清理任務較重的市人大專門委員會和市政府法制辦等有關(guān)部門抽調(diào)熟悉立法工作的13名同志成立了辦公室，下設綜合協(xié)調(diào)組和法規(guī)清理組，具體負責起草相關(guān)文件、收集匯總、溝通協(xié)調(diào)、編發(fā)簡報和督促法規(guī)清理等日常工作。在法規(guī)清理中，市人大常委會十分注重發(fā)揮各專門委員會第一道防線作用，專委會主要負責同志親自抓，并明確1至2名同志負責對口部門法規(guī)清理工作的業(yè)務指導和處理意見的審核工作；注重發(fā)揮政府法制辦綜合協(xié)調(diào)作用，成立了以市政府副秘書長、法制辦主任牽頭的清理工作機構(gòu)，具體負責各法規(guī)實施單位的督促檢查和清理結(jié)果的整理、匯總、審查、上報等工作；注重發(fā)揮各法規(guī)實施單位的主體作用，確定了一名分管領導主抓，并由法制機構(gòu)負責組織相關(guān)業(yè)務處室，按照市人大常委會的統(tǒng)一部署，集中時間、集中精力，具體做好法規(guī)審查工作。半年來，從市人大常委會領導到法規(guī)清理辦公室、市人大各專門委員會，從市政府法制辦到各法規(guī)實施單位，層層建立了有效的聯(lián)系機制、工作協(xié)調(diào)機制，定期不定期召開清理工作協(xié)調(diào)會、動態(tài)通報會、進展情況調(diào)度會等，研究部署工作，了解進展情況，解決實際問題，保證法規(guī)清理工作順利進行。3、召開一個高規(guī)格動員會。市人大常委會適時召開了全市地方性法規(guī)清理工作會議,常委會主任、副主任、秘書長出席會議并作了重要講話，法制工委負責同志就實施方案作了說明。市人大常委會各工作機構(gòu)主要負責同志，市政府有關(guān)部門、市法院、市檢察院等18個部門的一把手、主管副職、相關(guān)處室負責人和具體工作人員共80余人參加會議。我們還邀請市內(nèi)主要新聞單位列席會議，在《邯鄲日報》、《邯鄲電視臺》、《邯鄲廣播電臺》對動員會議進行全面報導。會議明確了法規(guī)清理的范圍是1992年我市人大及其常委會享有地方立法權(quán)以來，制定的全部現(xiàn)行有效的28部地方性法規(guī)，并列出了《邯鄲市現(xiàn)行地方性法規(guī)目錄及清理分工表》。清理的重點是2000年以前制定且沒有作過系統(tǒng)修訂的法規(guī)。清理的內(nèi)容主要是與經(jīng)濟社會發(fā)展特別是與社會主義市場經(jīng)濟要求明顯不適應的法規(guī)規(guī)定和與法律、行政法規(guī)規(guī)定不一致，以及地方性法規(guī)之間不協(xié)調(diào)的規(guī)定。法規(guī)清理工作主要階段是制定方案和部署工作階段、梳理查找問題階段、研究提出處理意見階段和分類處理階段。4、搞好一次培訓。為保證清理效果，法規(guī)清理辦公室專門對市人大專委會、市政府法制辦、市檢察院、各法規(guī)實施單位分管清理工作的負責同志和相關(guān)工作人員進行專題培訓，就法規(guī)清理工作的原則、重點、清理工作的標準、注意事項進行輔導，并有針對地解答同志們在清理中面臨的困難和問題，著力解決一些單位認識不到位、重視不夠，把清理工作當作一般化工作對待的問題；著力解決了一些單位對上級清理文件學習不深、研究不透，而出現(xiàn)的無從下手，不知如何清理的問題；著力解決了一些單位不按清理要求辦事，胡子眉毛一把抓，按照部門意圖，借機進行全面修改的問題，收到了較好的培訓效果。

（二）多措并舉，認真查準法規(guī)存在問題。一是明確職責抓關(guān)鍵。法規(guī)清理辦公室、各專門委員會、市政府法制辦及各法規(guī)實施單位按照各自職責分工，分層開展法規(guī)清理的相關(guān)工作，尤其在法規(guī)梳理查找問題的關(guān)鍵階段，更加注重發(fā)揮法規(guī)實施單位熟悉法規(guī)、掌握上位法和國家政策變動情況的優(yōu)勢，做好自查工作。為保證時間進度，這4個層面的相關(guān)機構(gòu)堅持不等不靠，相互配合，協(xié)同作戰(zhàn)，對每部法規(guī)都逐條、逐句、逐字進行梳理對照、分析研究，在找準問題上下功夫，在研究修改意見上用實招，同步查找需要清理的事項，提出處理意見，并列出理由及相關(guān)依據(jù)，收到了較好的梳理效果。二是嚴格標準防差錯。為保證法規(guī)清理工作質(zhì)量，我們認真研究我市地方性法規(guī)的相關(guān)上位法依據(jù)，先后查閱42部國家法律、法規(guī)，58件國家政策文件。同時要求，各法規(guī)實施單位嚴格對照上位法及相關(guān)政策修改變化情況，認真細致地查找我市法規(guī)中存在的問題，提出修改建議，列出修改依據(jù)；各專門委員會嚴格按照實施方案列出的“五項十二條”清理標準，對市政府法制辦及法規(guī)實施單位提出的修改意見，進行比對審核，真正把清理工作實化、細化、具體化，防止清理工作走過場。我們還嚴格落實法規(guī)清理工作責任制，各法規(guī)實施單位、市政府法制辦、各專門委員會對每一個環(huán)節(jié)所出具的意見由所在單位的負責人簽字，確保清理工作每一個環(huán)節(jié)不出紕漏。三是加強督導促落實。法規(guī)清理辦公室工作人員注重加強對口部門的工作聯(lián)系，堅持日聯(lián)系、周匯報、半月走訪督導的工作制度，及時掌握18家法規(guī)實施單位法規(guī)清理工作的進展情況。期間，我們對清理任務較重的、問題較多的單位如城市管理和綜合行政執(zhí)法局、商務局、交通局、住房保障和房產(chǎn)管理局等單位多次進行協(xié)調(diào)、調(diào)度，幫助解決清理工作中的難點問題，確保法規(guī)清理進度和任務落實。

（三）集中優(yōu)勢，把好處理意見的質(zhì)量關(guān)。為加快審議進度，我們采取“分頭審、集中議”的工作方法，集中優(yōu)勢力量，做到環(huán)環(huán)相扣，無縫銜接，全方位覆蓋，有效保證了地方性法規(guī)清理的質(zhì)量和進程。法規(guī)清理辦公室對各方面提出的問題、清理意見和建議進行了全面匯總、整理和分類，對現(xiàn)行法規(guī)逐件逐條進行分析研究，對存在分歧的清理意見和建議，采取“請進來，走出去”的方式，邀請市政府法制辦、所涉相關(guān)主管部門、法律專家和行業(yè)權(quán)威共同進行深入探討，還直接到相關(guān)部門召開專題調(diào)研會、現(xiàn)場會，深入了解和掌握法規(guī)清理中主要矛盾及問題，同時面對面地宣講此次法規(guī)清理的具體原則、標準和要求，避免了法規(guī)清理工作尺度的不統(tǒng)一，從而減少分歧、力戒爭議。在研究處理意見關(guān)鍵階段，我們集中3天時間，組織市人大相關(guān)專門委員會、市政府法制辦、市內(nèi)高校的法學專家教授和律師界人士進行了集中審查和研究論證。經(jīng)過認真調(diào)研，反復斟酌，慎重修改，形成法規(guī)清理結(jié)果初步處理意見（草案），經(jīng)法規(guī)清理工作領導小組和常委會主任會議研究，向省清理工作領導小組報送了法規(guī)清理的初步意見。

（四）主動請示，爭取省人大對法規(guī)清理工作的指導。幾個月來，我們先后兩次赴省人大常委會法工委征求意見，并多次電話聯(lián)系和請示工作中遇到的新情況、新問題。根據(jù)省人大常委會法工委的意見，我們又進行了反復修改和調(diào)整。此間，我們還按照全國人大上海會議精神和省人大法規(guī)清理工作匯報會議要求，嚴格對照省人大常委會關(guān)于《法規(guī)清理提出5類處理意見須掌握的若干標準》，進行再審查、再核實，形成了分類處理意見，并起草了《關(guān)于廢止〈邯鄲市農(nóng)村村務公開條例〉的決定（草案）》和《關(guān)于修改部分法規(guī)的決定（草案）》。8月份，經(jīng)市人大法制委統(tǒng)一審議、常委會主任會議討論、省人大常委會法規(guī)清理領導小組辦公室審查、市人大常委會審議，順利通過了兩個決定。

此次法規(guī)清理政治性、法律性、專業(yè)性強，涉及面廣、工作量大、協(xié)調(diào)任務重，通過各方面的密切配合、共同努力，圓滿地完成了各項任務，得到省人大常委會及領導的充分肯定。省人大常委會副主任宋長瑞來邯調(diào)研督導工作時，高度評價我市法規(guī)清理工作“認識高、起步早、抓得實，效果好，走在全省前列”。兩次省人大法規(guī)清理工作匯報會都對我市在法規(guī)清理工作中“建立檢查、調(diào)度和通報制度”，“跟蹤了解法規(guī)清理進展情況，組織召開專家論證會對分類處理意見進行集中審查和研究論證”等做法給予充分肯定。

二、法規(guī)清理的幾點體會

針對這次法規(guī)清理工作具有時間緊、任務重、要求高的特點，我們在清理工作中積極探索，創(chuàng)新工作方法和措施，充分調(diào)動各方面的積極性，使清理工作始終處于主動，保證了法規(guī)清理的質(zhì)量并取得好的成效。

（一）分層實施、同步進行，為法規(guī)清理工作提供了時間保證。法規(guī)清理的首要環(huán)節(jié)在于發(fā)現(xiàn)問題、找準問題，只有找準問題，才能妥善解決問題。因此，我們在梳理查找問題階段，一方面注重發(fā)揮法規(guī)實施單位熟悉法規(guī)、掌握上位法和相關(guān)政策變動情況的優(yōu)勢，真正把法規(guī)存在的問題找準，修改的依據(jù)找充分；一方面為保證時間進度，要求法規(guī)清理辦、各專門委員會、政府法制辦這些后審部門工作前移，提前介入，同步開展各項調(diào)研論證工作，為初審、復審做好必要的準備，收到了事半功倍的效果。

（二）分頭審、集中議，為法規(guī)清理工作提供了質(zhì)量保證。分頭審，就是法規(guī)清理涉及的各個部門，不管是人大，還是政府，不管是綜合性部門，還是法規(guī)實施單位，都按照對口原則組織力量對法規(guī)開展審查工作，在規(guī)定的時間內(nèi)完成了相關(guān)法規(guī)清理工作的自查任務。集中議，就是按照階段工作目標，由法規(guī)清理辦公室牽頭，組織市人大相關(guān)專門委員會、市政府法制辦及市內(nèi)主要高校的法學專家教授和律師界人士集中對每一部法規(guī)的清理意見進行審查論證。通過這一做法，既發(fā)揮了部門在清理中的主體作用，又通過集中的手段有效克服了部門利益，切實提高了法規(guī)清理的質(zhì)量。

（三）勤走訪、常督導，為法規(guī)清理工作提供了進度保證。實行嚴格的檢查、調(diào)度和通報制度，是確保法規(guī)清理工作進度和工作質(zhì)量所采取的一項重要措施。這次法規(guī)清理中，我們十分注重發(fā)揮法規(guī)清理辦公室工作人員督促、檢查、指導作用，明確每個工作人員都有對口聯(lián)系部門，堅持關(guān)鍵階段日聯(lián)系、周匯報、半月走訪督導的工作制度，對法規(guī)實施單位清理過程進行全方位跟蹤監(jiān)督，了解法規(guī)清理工作動態(tài)，研究解決工作中出現(xiàn)的新情況、新問題，強化進程的指導。對清理任務較重的、問題較多的單位實行集體會商的辦法，及時解決了清理中一些難點問題。

（四）查規(guī)找文嚴對標，為法規(guī)清理工作提供了制度保證。法規(guī)清理走不走過場，關(guān)鍵看應該清理的東西是否清理了，應該補充完善的內(nèi)容是否完善了。就我市而言，隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，上位法的不斷頒布和修改，部分法規(guī)由于制定的時間較早，勢必出現(xiàn)了與新的法律法規(guī)不夠配套、地方性法規(guī)之間銜接不夠、甚至相互沖突的情況。因此，搞好法規(guī)清理，必須從制定法規(guī)的立法依據(jù)入手，看一看上位法依據(jù)是否發(fā)生了新變化，然后來對照我們自身法規(guī)及條文，決定是否需要修改、廢止。只有這樣，才能實現(xiàn)清理目的，才能真正發(fā)揮地方性法規(guī)細化補充、拾遺補缺功能，發(fā)揮其對地方經(jīng)濟社會健康有序發(fā)展的法制保障作用。

三、法規(guī)清理工作需要研究的幾個問題

這次法規(guī)清理是中國特色社會主義法律體系形成年中所做的一項關(guān)鍵性的工作。從這次地方性法規(guī)清理工作實際看，我們感到有幾個需要商榷的問題：

一是搞好地方性法規(guī)清理工作需要有一個系統(tǒng)的規(guī)劃和科學合理的安排。從全國范圍的清理工作，國家層面缺少統(tǒng)一規(guī)劃，各地開展清理的時間也不盡一致。目前國務院與地方同步進行法規(guī)清理，而地方法規(guī)的依據(jù)多為國務院法規(guī)，由于在時間的安排上沒有按照法定效力自上而下開展，很可能出現(xiàn)新的不一致情況。同時，也普遍存在著清理不徹底、不到位的問題，這次清理重點對與上位法明顯不一致的法規(guī)和條文做了廢止和修改，但后續(xù)清理任務仍十分繁重，特別是一些列入修改計劃的法規(guī)還需要做大量深入細致的工作，未能很好地實現(xiàn)2010年全部法律、法規(guī)法制統(tǒng)一的目標。

二是搞好地方性法規(guī)清理需要有一個統(tǒng)一的清理標準。各地法規(guī)清理的范圍和內(nèi)容不一樣，清理的標準要求也各不相同，原則性大于可操作性，加之從事地方立法工作的專業(yè)人才匱乏，很容易出現(xiàn)法規(guī)清理工作走過場的可能。全國人大常委會法工委應建立地方立法工作指導機構(gòu)，負責對地方立法工作和法規(guī)清理工作的具體指導和工作人員的培訓。

三是搞好地方性法規(guī)清理需要規(guī)范的操作程序和可行的清理方式。從清理的操作方式看，多數(shù)地方是按照“誰起草、誰清理”的原則進行的，清理結(jié)束后，由政府法制辦匯總起草機關(guān)的意見，再按照立法程序?qū)⒎ㄒ?guī)修訂草案提請立法機關(guān)審議。這種操作方式更多的造成了一些應當清理的而起草機關(guān)未清理或不愿清理的情況。因此，應由上級人大常委會成立專門機構(gòu)對下級人大常委會制定的法規(guī)進行全面審查后，再由當?shù)亓⒎C關(guān)工作機構(gòu)向立法機關(guān)報告，提出處理建議。在處理方式上，應該體現(xiàn)集中、高效原則，對一部法規(guī)中出現(xiàn)的各種需修改、調(diào)整的內(nèi)容集中進行修改，做到修則徹底，改則到位。要更多地發(fā)揮全國人大備案審查機構(gòu)的職能作用，加強對地方立法后的監(jiān)督，使該清理而未清理或未徹底清理的法規(guī)得到清理，以最終統(tǒng)一把關(guān)，保障全國上下法律法規(guī)的法制統(tǒng)一。