關于我市貫徹實施《中華人民共和國文物保護法》和《河北省實施〈中華人民共和國文物保護法〉辦法》執(zhí)法檢查情況的報告

邯鄲市人大常委會執(zhí)法檢查領導小組

關于我市貫徹實施《中華人民共和國文物保護法》和《河北省實施〈中華人民共和國文物保護法〉辦法》執(zhí)法檢查情況的報告

（2018年6月28日邯鄲市第十五屆人民代表大會常務委員會

第十次會議通過）

為進一步推動《中華人民共和國文物保護法》和《河北省實施〈中華人民共和國文物保護法〉辦法》（以下簡稱文物保護“一法一辦法”）等法律法規(guī)的深入貫徹落實，切實解決我市在文物保護工作中存在的突出問題，加大文物保護力度，不斷提升我市文物保護工作水平，使文物保護成果更多惠及人民群眾，根據(jù)《邯鄲市人大常委會關于開展文物保護“一法一辦法”執(zhí)法檢查的實施方案》，從4月上旬至6月上旬，市人大常委會文物保護“一法一辦法”執(zhí)法檢查組在全市開展了文物保護“一法一辦法”執(zhí)法檢查，現(xiàn)將執(zhí)法檢查情況報告如下：

一、我市貫徹實施文物保護“一法一辦法”的基本情況

近年來，市政府高度重視文物保護“一法一辦法”的貫徹執(zhí)行，堅持“保護為主、搶救第一、合理利用、加強管理”的方針，圍繞“保平安、活起來”，加強文物保護管理，搭建讓文物活起來平臺，在保護中發(fā)展，在發(fā)展中保護，推進了文物事業(yè)科學健康發(fā)展。

（一）法制宣傳教育不斷深入。市政府通過媒體、博物館等機構，結合利用“國際博物館日”、“國際古跡遺址日”、“中國文化遺產(chǎn)日”等時間節(jié)點向公眾開展文物保護“一法一辦法”法制宣傳普及活動，以提高全社會文物保護意識，引導群眾關心支持和積極參與文物保護工作。同時采取以案釋法方式，在全市文物系統(tǒng)內開展文物行業(yè)職業(yè)道德和典型案例警示教育，加強內部法制教育培訓，取得了一定的成效。

（二）組織領導和部門協(xié)作不斷強化。市政府成立了由主管領導任組長，市文化、文物、編辦、發(fā)改、旅游、財政、公安、建設、規(guī)劃、國土、工商、民宗等部門有關負責同志為成員的市文物保護工作領導小組，統(tǒng)籌組織領導全市文物保護工作。在文物普查、運河申遺、趙王城國家考古遺址公園建設等工作中，市政府分別成立各專項工作領導小組，推進了各項工作有效開展。各縣（市、區(qū)）政府也成立了文物保護工作領導小組，加強了對文物保護工作的組織領導，為各項工作卓有成效開展提供了組織保障。

（三）保護機構隊伍建設逐步加強。近年來，市直文博單位新招聘人員20余人，充實了文物保護力量。各縣（市、區(qū)）逐步加快建立健全文物保護機構。一些縣（市、區(qū)）在文物資源豐富區(qū)域依靠當?shù)攸h支部、村委會建立了基層文物保護管理站，公安部門結合工作實際在重點文博單位設立派出所（警務室），發(fā)揮了較好作用。同時還積極發(fā)揮廣大群眾在文物保護中的作用，截至目前，全市建立各級群眾性文物保護小組130多個，聘請文物保護員1425名，初步形成了縣、鄉(xiāng)、村三級群眾保護網(wǎng)絡。

（四）政府文物保護責任逐步落實。市、縣兩級政府能夠依法落實責任，將文物保護納入本級國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，納入城鄉(xiāng)建設規(guī)劃，所需經(jīng)費列入本級財政預算，能夠較好地統(tǒng)籌文物保護與經(jīng)濟、社會發(fā)展的關系。1.把文物保護規(guī)劃的編制、公布、實施和文物保護修繕加固作為落實保護責任的重要抓手，第四期《邯鄲市城市總體規(guī)劃（2011—2020）》中專門辟出了歷史文化保護章節(jié)，近年來公布的鄴城遺址、趙邯鄲故城、大名府故城、媧皇宮及石刻等文物保護規(guī)劃，實施的大名府古城東城、涉縣媧皇閣、武安九江圣母廟等一批保護修繕工程，對保持和維護文物保護單位的完整性與原真性發(fā)揮了積極作用，實現(xiàn)了文物保護與城鄉(xiāng)建設、經(jīng)濟社會發(fā)展的良性互動、和諧發(fā)展。2.嚴把文物行政審批關口，認真做好文物審批前置工作，把文物勘探及保護影響評價作為前置審批條件，加強與相關職能部門溝通，遏制了基本建設中一些侵害破壞文物的行為。3.市政府每年召開一次全市文物工作會議對全年工作進行安排部署，市、各縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村分別層層簽訂文物保護責任書，年終逐級檢查考核落實情況并進行通報。市文物局與市直文博單位簽訂文物安全責任書，各縣（市、區(qū)）文物部門與文物使用人或組織簽訂責任書，強化了管理和保護責任。4.積極挖掘研究文物價值內涵，做好文保單位申報推薦公布工作，國務院核定公布第七批全國重點文物保護單位，我市新增16處，總數(shù)達到34處。5.大力爭取國家、省文物保護專項資金，實施了一批保護修繕工程，改善了文物保存狀況。市財政積極籌措文物保護資金，保障了文物保護工作開展。

（五）文物安全得到較好保障。政府及文物部門定期組織學習培訓，加強執(zhí)法隊伍和執(zhí)法能力建設，通過開展文物法人違法案件整治活動，打擊文物犯罪專項行動，文物流通市場專項整頓行動等，對各類違法行為嚴肅查處，加強文物安全保障，有力地保障了文物安全。同時，政府及文物部門還著力加強各類文物保護單位的防火防盜防破壞設施建設，從人防物防技防等安防措施入手，提高文保單位安全防范能力。各級文物部門和重要的博物館、文物保護管理機構建立完善了突發(fā)事件應急預案，并開展應急演練。各類文物保護單位基本實現(xiàn)了“四有”。同時，進一步加強館藏文物安全管理，區(qū)分藏品等級，設置藏品檔案，配備柜架囊匣，實施預防性保護工程，建立并落實相關管理制度，定期進行核查核實，認真排查整治安全隱患，確保了文物安全。還按照上級部署，結合工作實際，在省級以上文物保護單位探索實行了文物安全保護網(wǎng)格信息平臺管理，以網(wǎng)定格，以格定人定崗定責，有效防范了文物被盜搶被破壞、火災事故的發(fā)生。

（六）文物保護在服務經(jīng)濟社會發(fā)展、惠及民生方面的積極作用日益凸顯。1.嚴格遵循“有效保護、合理利用”原則，在確保文物安全基礎上積極推進文物的合理適度利用。2015年、2017年以國保單位媧皇宮及石刻、永年城（廣府古城）為核心的媧皇宮風景區(qū)、廣府風景區(qū)先后被評定為國家5A級旅游景區(qū)，文物資源在促進旅游事業(yè)發(fā)展、帶動區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展等方面的作用進一步顯現(xiàn)，趙王城、鄴城、趙王陵、大名府故城等大遺址的保護利用進一步得到加強，一條“保護—利用—發(fā)展—保護”的良性循環(huán)之路正在形成。2.積極配合市基本建設做好文物考古勘探發(fā)掘工作。近年來，配合南水北調、華耀城、東部中央商務區(qū)等重大工程項目完成了考古勘探發(fā)掘工作，有力地支持了重點項目建設，服務了我市經(jīng)濟社會發(fā)展。3.充分發(fā)揮博物館的公共文化服務和社會教育功能。近年來，全市博物館（紀念館）加大免費開放力度，加強館藏資源、展覽的共享交流，提高藏品利用效率，在傳承弘揚優(yōu)秀歷史文化、滿足群眾精神文化需求、進行革命傳統(tǒng)和愛國主義教育方面的作用日益突出。市博物館與中小學共同創(chuàng)建了“青少年教育示范基地”，開展了“小講解員”、“志愿者服務”、流動展覽走進學校等工作，與河北工程大學、邯鄲學院等創(chuàng)建了“教學社會實踐基地”。磁州窯博物館、磁州窯歷史博物館等開展了流動展覽進鄉(xiāng)村進社區(qū)進課堂等活動，全市博物館（紀念館）平均每年接待觀眾350余萬人次，取得了良好成效。

二、存在的主要問題

我市在貫徹執(zhí)行文物保護“一法一辦法”和文物保護工作中取得了一定的成績，但應該清醒地看到，確實還存在一些不容忽視、不容回避的困難和問題，有待于解決。

（一）文物保護意識有待提高。雖然能夠采取一定的形式對文物保護“一法一辦法”進行宣傳，但宣傳還不夠經(jīng)常，形式還不夠多樣，范圍還不夠廣泛，力度和深度還有很大的提升空間。部分干部群眾對文物保護重要性認識依然不夠，對文物保護“一法一辦法”等法律法規(guī)理解不深，文物保護的自覺意識和法治意識還未形成。在實際工作中，一些部門職責交叉、遇事推諉，特別是一些縣（市、區(qū)），對文物工作的重要地位和作用認識不足，處理文物保護與經(jīng)濟建設、社會發(fā)展的關系上存在一些偏差，落實文物保護屬地責任積極性不足，“增強對歷史文物的敬畏之心，樹立保護文物也是政績的理念”還停留在紙上和口頭上。學習宣傳任務還很重，還需要進一步的深入。

（二）文物保護機構和文物保護隊伍有待加強。文物保護專業(yè)性很強，當前，我市文物修復、古建修繕、文物鑒定、文物保護工程等專業(yè)人員較為短缺，制約了文物工作開展。目前，市文物局僅有編制14人，實有12人，與承擔的日益繁重工作任務不相適應。各縣（市、區(qū)）雖然建立健全了文物保護機構，但編制少、人員少、專業(yè)水平不高的現(xiàn)象仍十分突出。據(jù)不完全統(tǒng)計，全市縣（市、區(qū)）文物行政機構和文保所（或者文化館兼職）人員合計不足100人，且專業(yè)技術人員少，與邯鄲作為文物資源大市的工作要求差距較大，面對我市近1200處的各級文物保護單位，明顯力不從心。

（三）文物安全形勢依然嚴峻。執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)，一些文物管理單位在文物保護過程中由于保護措施不科學、保護方法不當，而使文物保護主體出現(xiàn)了程度不同的“保護性破壞”現(xiàn)象。有的縣（市、區(qū)）在工程設計方案沒有經(jīng)相應的文物行政部門同意，也沒有報城鄉(xiāng)建設規(guī)劃部門批準的情況下，就私自在國家級文物保護單位的建設控制地帶內動工建設博物館。在生產(chǎn)建設領域落實文物前置審批程序是文物得到有效保護的重要保證，必須嚴格執(zhí)行“先申報審批后動土”的原則。目前，市內三區(qū)執(zhí)行得相對較好，大部分縣（市、區(qū)）執(zhí)行得相對較差，亟待改善。面對文物犯罪活動日益呈現(xiàn)職業(yè)化、集團化、暴力化、智能化趨勢，我市還有許多文物古跡散布于田野、山區(qū)，處于守護薄弱狀態(tài)，文物安全壓力仍然十分巨大。一些文物、博物館單位的防火、防盜、防破壞措施和安全管理還不到位，存在安全隱患。

（四）保護經(jīng)費不足。我市文物數(shù)量多，文物保護資金需求量較大。盡管每年都有一定數(shù)量的文物保護資金，但相對于眾多的文物數(shù)量和繁重的文物保護工作任務而言，就顯得捉襟見肘，這種狀況在基層尤為突出，工作開展得比較困難，存在著“無力保護”情況。有的文物前期經(jīng)過維修和整治卻因后續(xù)資金短缺而“難以為繼”。有的急需進行修繕的文物因資金短缺而長期得不到修繕，保護現(xiàn)狀堪憂。目前，省保及以上文保單位資金來源渠道主要是靠編制文物保護利用項目向國家、省爭取。我市文物部門每年僅有20余萬元辦公經(jīng)費，安全保護、日常維修維護資金沒有。各縣（市、區(qū)）除武安、臨漳、涉縣財政能夠給予部分專項資金外，大多縣（區(qū)）基本無財政經(jīng)費投入。執(zhí)法檢查中許多地方都提出了經(jīng)費不足問題，經(jīng)費不足的現(xiàn)象較為普遍，特別是經(jīng)濟發(fā)展后進縣（市、區(qū)），文物保護經(jīng)費更為困難，一些基層文保員經(jīng)費保障不力，有的只有很少的補貼，文保員積極性不足，作用發(fā)揮有限。

（五）拓展利用上還有很大的提升空間。在認識上仍然存在一些偏差，沒有正確認識保護與利用的辯證關系，把利用與保護對立起來，存在著一定的封閉思想。在文物歷史、藝術、科學價值的挖掘、研究、展示方面，展示得較多，挖掘研究得較少。統(tǒng)籌考慮保護維修和利用的關系上欠缺，文物保護規(guī)劃、維修方案中對利用的措施考慮不夠。博物館館藏文物利用存在著不平衡不充分的現(xiàn)象，市本級利用得較好，縣（市、區(qū)）較差，一些博物館展出率偏低。文物利用范圍窄、形式少，某些方面簡單化、雷同化，與現(xiàn)代科學技術、信息技術、網(wǎng)絡技術的運用結合不夠，文物的歷史文化價值和傳承文明、認知教育的功能沒有得到應有的發(fā)揮。

三、意見建議

（一）提高思想認識，加強宣傳力度，增強全社會文物保護法治意識。市政府及有關部門要進一步提高認識，高度重視文物保護工作，充分認識新時代全面貫徹落實文物保護法律法規(guī)的重要意義，把文物保護工作列入重要議事日程，切實履行文物保護主體責任，依法履行管理和監(jiān)督職責。要嚴格依照文物保護法律法規(guī)相關要求，主動做好文物保護法律法規(guī)的宣傳普及工作。文物行政部門要充分發(fā)揮廣播電視、報刊、網(wǎng)絡等輿論宣傳陣地的作用，將文物保護法律法規(guī)的宣傳普及作為重要工作任務常抓不懈，增強全社會文物保護意識和執(zhí)行相關法律法規(guī)的自覺性，為文物保護工作創(chuàng)造良好的法治環(huán)境。

（二）加強業(yè)務培訓，強化部門職責，建立健全文物工作協(xié)調機制。要進一步加強對各級領導干部的學習培訓，增強領導干部抓文物保護工作的觀念和責任。各級領導干部要帶頭學法、守法、用法，在文物保護、傳承、利用和管理等工作上要嚴格依法辦事，充分體現(xiàn)法治觀念、自覺意識和責任意識。要建立健全相關領導牽頭的文物工作協(xié)調機制，加強對文物保護行政主管部門和相關職能部門的培訓，厘清并強化部門職責，提升部門協(xié)調配合能力，提高部門協(xié)調聯(lián)動水平，在有關行政許可、行政項目審批、聯(lián)合執(zhí)法和整治、文物行政執(zhí)法和刑事司法銜接等方面要進一步加強協(xié)調配合。

（三）加強隊伍建設，重視人才培養(yǎng)，健全基層文物安全管理網(wǎng)絡。要結合我市文物保護事業(yè)發(fā)展的實際，制定我市文物保護專業(yè)人才隊伍建設規(guī)劃和急需人才培養(yǎng)計劃，并抓緊落實。要建立專業(yè)人才信息庫，加大對文物修復、古建修繕、文物鑒定、文物保護工程等專業(yè)人才的引進力度。要結合本次機構改革，加強文物保護執(zhí)法隊伍建設，強化文物保護執(zhí)法保障。要在現(xiàn)有基礎上進一步完善縣、鄉(xiāng)、村三級群眾保護網(wǎng)絡，充實基層文物保護管理站、群眾性文物保護小組和文物保護員隊伍建設，充分調動廣大群眾保護文物的積極性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站要履行好文物安全保護職能。要積極培育文物保護社會組織，發(fā)揮文物保護志愿者作用?？h（市、區(qū)）行政區(qū)劃調整后相應的文物管理調整對接工作要及時同步跟進。

（四）保障經(jīng)費投入，合理經(jīng)費使用，拓寬文物保護經(jīng)費來源渠道。要依照法律法規(guī)相關規(guī)定，切實把文物保護事業(yè)納入本級國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，將文物保護經(jīng)費列入本級財政預算。要嚴格落實用于文物保護的財政撥款隨著財政收入增長而增加的規(guī)定。要熟悉文物保護相關政策，進行政策解讀，積極爭取上級財政的支持。在當前文物保護經(jīng)費總量仍然偏少的情況下，要突出工作重點，區(qū)分輕重緩急，合理使用經(jīng)費，優(yōu)化經(jīng)費使用結構，把有限的文物保護經(jīng)費用在刀刃上。要積極鼓勵捐獻文物和捐贈資金投入文物保護的行為，鼓勵并規(guī)范社會資金和力量參與文物保護工作，大力推廣政府和社會資本合作（ppp）模式，拓寬社會資金進入文物保護利用渠道，形成政府主導、社會力量廣泛參與的文物保護格局。要加強對文物保護專項經(jīng)費使用管理的監(jiān)督檢查，確保?？顚Ｓ?，充分發(fā)揮資金效益。

（五）拓展利用空間，服務經(jīng)濟社會，擴大邯鄲文化影響力。要按照習近平總書記提出的“讓收藏在博物館里的文物、陳列在廣闊大地上的遺產(chǎn)、書寫在古籍里的文字都活起來”的要求和中央、省安排部署，結合我市文物資源現(xiàn)狀，把文物拓展利用與“建設新時代美麗邯鄲富強邯鄲”有機結合起來。要深入挖掘文物資源的價值內涵和文化元素，注重分類指導，探索不同類型文物合理利用的實現(xiàn)途徑。當前，要在已有的基礎上，進一步與旅游事業(yè)開發(fā)結合起來，充分發(fā)揮文物拓展利用在區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中的帶動作用。要大力發(fā)展文博創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)，引導擴大文化消費，培育新型文化業(yè)態(tài)。要提高館藏文物利用效率，提升基本陳列質量，鼓勵博物館通過借展、聯(lián)展、巡展等方式，形成文物資源共享機制。加快建立我市中小學生定期參觀博物館長效機制，加強對青少年的文化藝術熏陶和愛國主義、革命傳統(tǒng)教育。要充分利用信息、網(wǎng)絡、虛擬現(xiàn)實、3D場景再現(xiàn)等新技術，創(chuàng)新文物的文化內涵展示方式和展陳手段，打造智慧博物館。要積極鼓勵、大力支持、正確引導民營博物館建設，積極探索社會力量參與文物拓展利用的有效途徑。

（六）依法履行職責，嚴格責任追究，推動文物保護與現(xiàn)代科技融合創(chuàng)新。要依法依規(guī)嚴格落實文物保護相關要求，加強文物日常養(yǎng)護巡查和監(jiān)測保護，提高管理水平，防止 “保護性破壞”發(fā)生。要高度重視城鎮(zhèn)化和美麗鄉(xiāng)村建設中的文物保護，高度重視歷史文化名城、歷史文化街區(qū)和傳統(tǒng)村落整體格局和歷史風貌的保護，加強督導檢查，防止拆真建假、拆舊建新等“建設性破壞”以及“開發(fā)性破壞”行為。要積極推動并高標準建設趙王城遺址公園和鄴城遺址公園，涉及各級文物保護單位建設控制地帶和地下文物埋藏區(qū)的建設項目，要嚴格依照文物保護法律法規(guī)規(guī)定辦理相關手續(xù)。要提升文物保護規(guī)劃的科學性，并按照“多規(guī)合一”要求，納入我市城鄉(xiāng)總體規(guī)劃。要防患于未然，加快完善國家級并推進省、市、縣級文物保護單位防火、防盜、防破壞設施建設，完善博物館、文物收藏單位的監(jiān)測和調控設施。要建立健全我市文物保護基礎數(shù)據(jù)庫，全面掌握文物保存狀況和保護需求，實現(xiàn)文物資源動態(tài)管理。要堅持關口前移、防線前移，加強巡查執(zhí)法，強化協(xié)調聯(lián)動，充分利用現(xiàn)代化科技手段加強對文物的保護。要積極配合國家文物局目前開展的專項行動，加大懲治文物法人違法犯罪，遏制案件高發(fā)態(tài)勢。